民办学校的界定

(一)国内外对“民办学校”、“私立学校”等相关概念界定

民办学校或民办高等学校是我国的一个独特性称谓，但我国的私学传统却源远流长，距今有2500余年的时间。在中国古代，“民办教育”被称为“私学”。它通常包含三种含义:一是指私家学派;二是指私人聚徒讲学;三是指私人创办和主持的学校。^[2]西方学者通常把中国的民办学校翻译为“people－run schools”，其中“run”意指举办而非管理之义，这反映出西方学者主要从举办主体而非管理主体或经费来源角度来定义民办学校。究其原因，西方学者认为:“决定一个机构性质的不是它由什么人进行管理，而在于它是由何人建立(即开办)的，现代组织的所有权和管理权经常是分开的。”^[3]这也与国际上绝大多数国家对私立学校的规定和解释相契合。尽管各国对私立教育的含义不尽相同，但通常他们均把由非政府举办的、面向社会的教育机构纳入到私立学校或私立教育的领域。如美国一般将州、县等地方政府举办的学校称为“私立学校”。日本的学校根据举办主体的不同而划分为三类，一类是由日本政府设立的“国立学校”;一类是由县、郡(相当于我国的省)地方政府设立的“公立学校”;一类是由学校法人设立的“私立学校”。^[4]

国内关于“民办学校”和“民办教育”的称谓有多种，主要表述为“私立学校”、“民办学校”、“社会力量办学”三种。学界围绕民办教育的概念和范围也存在诸多争议，主要集中在“私立学校”和“民办学校”的区别上。^[5]

一种观点认为，民办学校就是私立学校。这里的“民办”包含两方面含义:一是明确学校设置主体的非国有性和官办性;二是表明学校设置主体亦是学校经营管理的主体。所谓“民办”其实质就是“私立”，应将“民办学校”改为“私立学校”，这既可以与国际接轨，又可以体现中国历史上的私学传统，还便于立法。持此种观点的学者还指出，私立学校与一国的社会制度并没有必然联系，均是一个国家发展教育的手段，社会主义国家同样存在私立学校。

一种观点认为，民办学校与私立学校不同，私立学校只是民办学校之一种。我国的经济制度决定了公有制实现形式的多样化。从举办主体来讲，特别是将国有企事业单位或组织举办的教育机构称为“公办学校”似有不妥，称为“私立学校”也不确切。因为“私立学校”仅是“民办学校”的一种类型，使用“民办学校”一词既是约定俗成，又能符合公众心态。

一种观点承认“民办学校”，并着重在语言学意义上对“民办学校”进行了分析。该观点认为“官”与“民”是对举概念，“公”与“私”是对举概念。对举概念的错位，导致产生“民办学校”与“私立学校”的概念混同。“办”有“经办”、“举办”的意思。但简单讲“办”，易带来学校经营管理权与所有权混乱。因此，采用“办”与“立”相组合的方式对民办学校分类。其中“立”强调办学主体，即学校产权的所有者;“办”强调学校经营管理权的归属。^[6]

另外一种观点坚决反对使用“民办学校”这一概念，而代之以“私立学校”的概念。其认为，“民办学校”是一个内涵混乱的概念，既包括公立学校，也包括私立学校。它不是一个国际通用的概念，以“民办学校”为分类标准，难以认识学校的各项权利，甚至“这正是目前‘民办教育’的发展陷入严重困境的根本原因。决定一个机构性质的是所有权而非管理权或管理方式”。那种认为由政府或公立机构用国有资产开办的学校，因为交给另外一些人，采用另外的管理方式，就改变其属性的看法是不合理的。^[7]因而，私立学校就是私人投资开办的机构，它反映办学者某种特别的理念，学生或者学生父母可以自愿选择这样的学校。它也可以针对特定类型的人群，专门招收某一类学生。公立学校是广大选民通过民主方式控制的，其中学生与其父母属于选民中的一部分。^[8]

笔者认为，上述观点均有合理之处，但诚如学者所言，“给概念下定义是非常困难的事情，因为认识水平、看问题的角度、研究方法以及事物发展的实际等的不同，也就可能存在着多种定义”^[9]。“民办学校”的定义和类型化既要尊重我国教育的具体实际以及既有的法律规定，又要具有国际视野和开放意识，适当吸收借鉴国外私立学校的相关制度规定。

(二)考察我国政府对民办教育或民办学校的相关法律规定

在国家的相关法律条文中，经常使用的是“社会力量办学”以及“民办学校”、“民办高校”等表述，相反，难觅“私立学校”的提法。1987年在《关于社会力量办学的若干暂行规定》中首次出现了“社会力量办学”的表述。1997年国务院颁布了《社会力量办学条例》(以下简称《条例》)。《条例》指出社会力量办学即指“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公众个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构”。此后，《国家教育委员会关于实施〈社会力量办学条例〉若干问题的意见》中进一步确认了“社会力量办学”的适用范围。根据上述规定，“社会力量办学”的概念主要以经费来源(出资渠道)作为划分“社会力量办学”和公办学校的根本性标准，而没有特别强调经办主体(举办主体)这一标准。

相对于“社会力量办学”的表述，“民办学校”首先出现在1993年《民办高等学校设置暂行规定》(以下简称《规定》)中。《规定》第2条指出:“本规定所称民办高等学校，系指除国家机关和国有企业事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金，依照本规定设立的实施高等学历教育的教育机构。”此后，2002年颁布的《民办教育促进法》^[10]第2条规定:“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”换言之，“民办学校”就是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。

“民办学校”在概念界定上采取了“举办主体”和“经费来源”的双重标准。强调“民办学校”的举办主体属于国家机构以外的社会组织或者个人，而经费主要来源渠道是国家财政性经费之外的资金。

(三)考察国外对私立学校概念的规定

与我国采用“社会力量办学”和“民办学校”等概念表述不同，国外绝大多数国家采用了“私立学校”的称谓。诚如前文所述，国际上多数国家采用举办主体而非经费来源的标准来定义私立学校，即政府和政府组织开办的学校属于公立学校，私人和私人组织开办的学校属于私立学校。^[11]究其原因，仅用经费来源已不能准确地判断学校的“公”“私”属性。

自20世纪70年代以来，世界各国高等院校的财政分类问题变得日益复杂。第一，公立学校，特别是公立高校的经费来源日益多元化。根据高等教育成本负担理论，高等教育的成本应该由政府、纳税人、家长、学生、个人或机构捐助等各部分组成。^[12]近年来，包括我国高校在内，政府在教育经费的投入上越来越少，反之来自家长(学生)、社会资助方面的经费逐年增加，很多公立大学也从科研和经营等其他渠道获得非公共收入。第二，一些私立学校以教育具有公益性为由，要求政府给予财政补贴或者税收上的优惠，政府则以“购买教育服务”为据，为私立学校提供了各种公共财政支持和资助。比如，日本在第二次世界大战以后，通过制定《私立学校法》、《日本私学振兴助成法》和《日本私学振兴财团法》(简称私学“三法”)等法律制度和措施，为私立学校提供资助和支持，促进了日本私学的健康发展。学校特别是高校已成为一个“超复杂”(super complexity)的世界，^[13]许多大学的性质已不能简单作“公”“私”之分。大学的“公”“私”属性是相对的和动态的概念。诚如部分学者所说，应从设立者、所有者、资助者、治理者等四个维度探讨大学的“公”“私”属性;而且在判断大学的“公”“私”属性时，应该有选择地使用维度以判断其是“公”还是“私”。^[14]

通过对上述有关国内“社会力量办学”、“民办学校”以及国外“私立学校”概念的解读，笔者认为，在承认学校特别是高等学校经费来源日益多样化的同时，也不能据此否认对学校进行“公”“私”划分的合理性。毕竟，“公立学校”或“私立学校”的划分不仅已成为各国对学校界定和分类的惯例，更重要的是该划分将直接关涉到学校的法律性质和地位、产权、治理结构等问题，意义重大。

对“民办学校”的称谓我们不能完全取消，亦不能由“私立学校”取代。界定“民办学校”范畴的关键性标准应为两个:一个是举办主体标准;一个是经费来源标准。^[15]即举办主体为非国家机构或政府性质的组织和个人，在经费来源上主要是利用民间资金即非国家财政性教育经费。广义的民办学校主要强调举办主体具有非政府性，而对经费来源并不过问。我国对民办学校的规定在形式上属于狭义范畴，但实质上也包括独立学院(国有企业投资办学型)、公办高校转制型等实质意义上的“公立学校”。