我国产业结构调整优化面临的挑战

（一）体制因素制约

对于我国来说，经济正处于转轨时期，体制因素是影响产业结构升级的主要因素之一。从政府职能看，地方政府如果能根据当地产业结构状况和进一步升级的要求，通过制定科学的产业规划和区域产业政策来鼓励和引导某些产业的发展，同时限制那些不利于整体产业素质提高的产业，就可以推动产业结构的优化升级。但如果干预不当，政策存在偏差，将导致产业结构发展不合理或制约产业结构的升级。

当前我国正处于体制转轨时期，市场的调节机制尚不完善。在这种情况下，各级地方政府对经济的干预力度较大，介入产业结构转型升级的程度较深。由于过分追求经济增长速度以获取突出政绩，而忽视产业结构升级的自身规律和内在逻辑，一些地方政府的产业发展政策和干预行为非但没有促进产业结构的优化升级，反而延缓甚至阻碍产业结构的升级进程。再加上各种地方保护主义的影响，导致产业结构升级的市场调节机制失灵，延缓了产业结构升级的进程。我国一些地区重工业发展水平过高、产能过剩、产业转型缓慢等现象，在一定程度上都与地方政府的不合理行为与不恰当职能紧密相连。

（二）技术缺乏

技术进步是推动产业结构优化升级的直接动力。产业结构水平不高的重要原因是缺乏核心技术、缺乏自主知识产权、缺乏世界知名品牌，这三个“缺乏”集中起来就是自主创新能力不强。所以，增强自主创新能力作为国家产业结构调整升级的重要战略，被摆在了经济社会发展的重要位置。

当前，我国正处于实现经济发展方式由粗放型向集约型转变和产业结构优化升级的关键时期，产业结构存在的主要问题是大部分产业基本上处于全球价值链的低端，产业优化升级困难，一般产品相对过剩，高技术含量、高附加值产品短缺，其根本原因是我国自主创新能力较弱，突出表现为产业研发投入不足，技术创新能力较差。2013年我国各类企业R＆D投入9075．8亿元，中高端制造业开始成为R＆D投入的重点，但这远低于欧盟、美国、日本等发达国家的水平。也正是基于此，我国财税政策支持科技创新的重点主要放在增加投入和引导各类市场主体加大科技创新投入力度上。但这与我国产业结构优化调整的方向和目标以及与发达国家相比还有较大差距，突出表现为两大问题：一是公共财政的科技创新投入强度不够。近年我国科技支出不断增长，但对于总体科技水平较低而言，R＆D经费投入强度仍显不足（见表3－4）。2013年，我国财政科技支出6184．9亿元，占国家财政支出的4．41%，R＆D投入为11846．6亿元，R＆D投入强度（R＆D与国内生产总值之比）为2．08%，低于美国、日本、德国、法国等发达国家水平（见表3－5）。二是财税政策促进科技创新的效果不够显著。目前，税收政策对科技创新的支持主要通过税收优惠政策的激励作用实现，但对自主创新的刺激措施基本已经饱和，同时，一些税收制度却限制了企业的自主创新，税收优惠政策对科技创新的导向作用也不强。主要问题表现在：第一，税收优惠以事后优惠为主，对投资规模大、经营周期长、资本密集型和技术密集型的科技创新企业支持效果不明显。第二，税收优惠存在局限。目前大部分支持科技创新的税收优惠政策只针对特定对象，其他的主体不能享受。第三，增值税转型的不彻底以及“营改增”试点过程中存在的问题约束了企业的自主创新，使税收抵免政策的部分积极效应被税收制度的负面效应抵消，税收优惠效应难以显现。

表3－4　2003—2013年我国科技支出情况

资料来源：2003—2013年全国科技经费投入统计公报。

表3－5　2010—2012年全球主要国家及地区R＆D投入情况（R＆D占GDP比重）

注：比较不同国家间的国内生产总值需转换各国货币。表中数据由各国货币与美元购买力平价的等值系数计算得到。
资料来源：BATTELLE，R＆D　MAGAZINE．IMF，WORLD　BANK，2012，2013Global　R＆D Funding　Forecast．

（三）人力资本水平不高

尽管近年来出现了劳动力成本上涨、部分地区劳动力供给短缺的情况，但在一段时期内，中国最充裕的生产要素仍然是劳动力，劳动密集型行业仍然是最具有比较优势的工业部门。目前，中国人力资本的基本情况是：一般的、中低端的人力资本较为充裕，因此在承担全球价值链中劳动密集型环节上具有较大的优势。但是，专业的、高端的人力资本相对缺乏，因此对效率提升起到关键作用的技术研发、产品设计、经营管理等活动往往无法由本国人力资本承担进而被发达国家控制。总体上说，中国现有人力资本结构与产业转型升级的要求不相符合。由于我国经济将逐渐失去其廉价劳动力的竞争优势，我国应着重把劳动力人口众多的压力转变成为人力资源雄厚的竞争优势。为此，必须一方面通过不断提高劳动者素质，来提高劳动生产率，从而增加收入；另一方面，依靠人力资源不断提升在产业价值链中的竞争力，以高附加值、高收入来抵消日益提高的劳动力成本。在国际分工中，逐渐以优质人力资源的竞争优势取代廉价劳动力的竞争优势，加快产业结构的升级。

（四）资源环境约束明显增强

产业结构调整面临的资源环境约束明显增强。我国在国际上承诺，到2020年单位GDP碳排放强度要比2005年减少40%～45%，“十二五”规划纲要也对减少单位GDP能耗和碳排放制定了必须完成的约束性指标。突出环境约束，是对我国产业结构的调整提出的新的约束条件。中西部地区传统产业比重大、资源密集、环境脆弱，面临的转型压力更大。

（五）国际环境恶化，升级压力增大

我国的产业发展和升级与对外开放过程紧密相连，这一过程基本上也是由发达国家推动、以这些国家产业结构的调整和产业转移为主要内容的经济全球化全方位展开的过程。发达国家作为这一过程的主导者，在全球范围内重构国际分工格局，占据全球价值链的高端。我国积极而主动地参与到这一个过程中来，但这种参与在很大程度上是一种被动参与的过程，从最初珠三角的“三来一补”形式接受境外厂商加工生产指令，到“三资”企业的建立，凭借廉价劳动力的优势及一系列优惠政策引进境外产品生产、资金、技术和设备等。而发达国家则将其不盈利或盈利率较低的产业和生产能力向发展中国家大规模转移，在这一过程中，我国在产业的选择、转移的方式，以及利益的分配等方面并没有太大的主动权。随着我国对能源和工业原材料进口依存度的不断加大，加之大宗商品的卖方市场处于寡头垄断，由此使国际市场大宗商品价格大幅上涨，我国工业企业的成本相对增加。国际贸易的这一局面对我国产业结构升级造成不利影响。