区域治理理论

治理（governance)概念源自古典拉丁文或古希腊语“引领导航”（steering）一词，原意是控制、引导和操纵，指的是组织或个人在特定范围内行使权威。^[1]它隐含着一个政治进程，即在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划。

在治理的各种定义中，全球治理委员会的表述具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年对治理作出如下界定：“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和”^[2]。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。

当代中国区域治理的理论和实践是顺应经济社会发展的产物，是中国政府为应对区域经济发展及其一体化进程中出现的区域性公共问题而作出的必然选择。传统的政府管理模式形成了相对“碎片化”的区域治理体系，会导致区域性公共产品和服务供给不足。区域治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化十分重要的组成部分。探索建立基于协议下的省际与跨区域政府治理体制，建立健全协同发展公共治理体制，实现协同发展是创新区域协同发展体制机制的需要。区域治理论鼓励以谈判和协议为基础的合作性政府治理网络，实现跨地有效治理，完善地方政府与非政府组织以及其他利益相关者的协作机制，形成多层次、多领域的政策相关者跨地网络治理体系，提高跨地治理能力。通过多个地方政府间竞争合作形成“市场机制”来实现有效治理。

作为一种新的治理模式，区域治理已经成为当代发达国家政府改革的新理念和国外行政管理研究的前沿领域，探索提升政府管理能力及维护政府间伙伴关系的一些相关机制已成为研究的热点问题。与“区域规划”、“城市组团”、“跨地区合作”、“区域行政”、“区域公共管理”、“跨域治理”、“区域治理”等相关研究成果也相继出现。“区域治理”概念并不专属于公共管理学科，在区域经济、城市规划等领域运用更为广泛，研究也更聚集于经济发展、产业布局、空间规划、基础设施建设等方面。

“协同政府”是一种新型的政府治理模式，是政府改革的新趋势。“协同政府”的基本观点是：公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门，也不能靠设立新的“超级部门”，唯一可行的办法是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。Lowndes，V.&C.Skelcher^[3]研究了动态多组织合作伙伴关系，他们认为，对政府合作产生影响的重要因素除了有经济、政治因素之外，还有以下因素，即在经济、政治因素作用下的政策上的实际操作因素。他们发现，政府间的合作主要是通过政府间签订契约的方式进行的，以便从本质上解决多目标决策问题，网络化多中心治理模式渐渐成为区域政府合作的重要模式。

制度是影响经济发展过程最重要的因素，是一个自我维系、动态演化的系统，具有特定的结构特性。埃莉诺·奥斯特罗姆在代表作《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》^[4]中指出，“制度细节”是非常重要的，均衡取决于特定的制度结构。制度的均衡在本质上说是其结构的均衡。而作为一种制度结构，制度系统由许多具体的制度子系统构成，子系统之间存在着层次性与相关性。制度系统有多种特定的选择，其结构特性决定了制度系统的均衡性。有这些选择的排列顺序，还有获取的信息，选择性激励等等，都会对制度结构及结果产生重要的影响。再加上不同的制度环境对制度结构的影响，整个的分析过程是十分复杂的。对跨区域合作的公共资源的外部性问题，可以借助签订合约的方式来解决。

在区域经济学、政治学、国际政治学、公共管理学、发展经济学等多元理论框架指导的大前提下，经济学家陈瑞莲^[5]以区域经济以及公共管理为视角，对政府合作展开分析，探讨基于政府间合作法律框架，如何构建合作机制以及以区域政府联合体，以及怎么样运用权力来对双方的合作更加优化的相关研究等等，认为政治和经济组织的结构决定着一个经济的实绩及知识和技术存量的增长速率。现代社会需要一个现代化的政府，政府现代化的重要支柱就在于作为政府载体支撑和流程设计的行政组织现代化。^[6]