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财政均富的经济制度基础

时间:2022-07-08 百科知识 版权反馈
【摘要】:健全和完善中国特色的社会主义市场经济体制、有利于科学发展的公共财政体制,为今后一段时期实现财政均富目标奠定了坚实的经济制度基础。财政体制是国家理财的制度安排,是建立在国家特有的社会经济制度基础上的。可以说,中国经济体制改革为财政均富奠定了坚实的经济制度基础。

财政均富要求一定的制度加以规范。从我国现行经济制度特别是财政制度安排情况分析,当前财政均富已经具备基础条件。健全和完善中国特色社会主义市场经济体制、有利于科学发展的公共财政体制,为今后一段时期实现财政均富目标奠定了坚实的经济制度基础。

一、经济体制与财政体制

经济体制是指社会经济制度或生产关系所采取的具体经济组织形式和经济管理制度。它决定着人们在一定的社会经济制度基础上应该怎样从事经济活动和在怎样的相互关系下从事经济活动,反映社会经济采取的资源配置方式,决定着整个国民经济运行的机制。经济体制不具有社会制度属性,较为灵活,具体的经济运行方式会随着生产力状况和社会经济条件的变化而发生变化。建立在公有制基础上的,多种经济成分长期共同发展,这种中国基本经济制度基础上的以按劳分配与按要素分配相结合的分配制度是中国的经济体制的根本特征。与这种经济体制相适应的社会主义财政体制是分税制财政体制。

财政体制也叫财政管理体制,指国家通过规定各级政权管理财政收支的权限和各企事业单位财务管理上的权限,据以处理国家各级政权之间,国家与企事业之间的财政分配关系的管理制度。它是国家财政管理工作中的一项主要制度。财政体制包括预算管理体制,企业财务管理体制,事业财务管理体制,税收管理体制,基本建设管理体制等。

经济体制与财政体制有着紧密的联系。首先,财政体制要建立在一定的经济体制基础之上。财政体制是国家理财的制度安排,是建立在国家特有的社会经济制度基础上的。其次,财政体制是经济体制的组成部分。经济体制是从一国一般意义上的基本经济制度安排,参与的主体包括政府、企业和居民;而财政体制是以政府为主体的理财活动,是具体运行形式。最后,财政体制反作用于经济体制。经济体制决定财政体制,但财政收支安排也会影响经济体制。在中国,国有企业改革是经济体制的内涵,与之相对应财政收支做出调整。而财政收支的调整也促进国有企业改制改革的进一步推进。

二、经济体制变迁奠定财政均富的经济制度基础

中国的经济制度自建国以来一直没有发生改变,即以公有制为社会主义经济制度的核心特征。但经济制度的具体运行形式,即经济体制在不同历史阶段却经历了不断的改革和调整。建国初期,中国实行的是高度集权的社会主义计划经济体制,其本质特征在于所有的生产活动和经济活动完全由政府计划决定,企业没有任何自主性。其弊端也显而易见:微观经济主体缺乏应有的活力。与这种经济体制相适应的分配形式是平均主义的平均分配,不仅企业这一微观主体缺乏生产自主性和积极性,居民也缺乏生产的积极性和主动性。

改革开放后,经济体制的渐进改革逐渐改变了传统计划经济体制的弊端,充分调动了各方积极性。从1978年党的十一届三中全会开始,中国的改革首先从农村着手,逐步向城市推进;从改革试点,到逐步推广;对外开放从兴办经济特区向开放沿海、沿江及内地推进。农村改革中的家庭联产承包责任制取得成功后,推向城市的企业改革。后期在企业改革方面,开展多种形式国有企业放权让利的试点,并取得巨大成功。

1984年党的十二届三中全会确定社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”,强调了发展商品经济创造社会财富,以实现人民收入增加、生活改善的目的。党的十四大更是确立了社会市场经济体制的改革目标,十四届三中全会通过关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定,我国正式确立社会主义市场经济的改革方向和社会主义市场经济体制的基本框架:第一,坚持公有制为主体,多种所有制经济共同发展,进一步转换国有企业经营机制,建立产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学现代企业制度;第二,建立全国统一开放的市场体系,实现城乡市场紧密结合、国内市场与国际市场相互衔接,促进资源的优化配置;第三,转变政府管理经济的职能,建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系,保证国民经济的健康运行;第四,建立以按劳分配为主体多种分配方式并存的收入分配制度,效率优先,兼顾公平,鼓励一部分地区一部分人通过合法经营和诚实劳动先富起来,走共同富裕的道路;第五,建立多层次的社会保障制度,为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障,促进经济发展和社会稳定。

社会主义市场经济体制基本框架的内容为后来的经济体制调整和财政体制改革打下坚实基础。党的十五大确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。1994年提出对财政、税收、金融、外汇、计划和投融资体制进行系统改革的方案。逐步建立起社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度,建立了失业保险、社会救济制度及城镇居民最低生活保障制度。

党的十六大提出到2020年建成完善的社会主义市场经济体制的改革目标,十六届三中全会对建设完善的社会主义市场经济体制做出全面部署。与此同时,党中央提出科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略构想,作为深化改革的重要指导思想。自此,我国改革进入完善社会主义市场经济体制的新阶段。目前,新阶段改革创新取得的成就包括:已经取消了农业三税,放宽非公有制经济的市场准入,公共财政体制不断健全,国有商业银行股份制改革加快推进,投资体制改革继续深化,社会保障体系不断完善等。

中国经济体制改革的基本特征是坚持社会主义方向和改革的市场化取向相结合,不断推动体制创新。在这一改革过程中,财政体制改革和调整日益重要。全社会财富分配也从追求一部分人先富起来,转而向追求基本公共服务均等化,构建和谐社会,最终实现共同富裕目标前进。可以说,中国经济体制改革为财政均富奠定了坚实的经济制度基础。

三、财政体制变迁奠定财政均富的财政制度基础

众所周知,1950年以来我国财政体制进行了多次改革和完善,经历了高度集中、一灶吃饭、分级管理、分权分税的多次制度变迁。一是高度集中、统收统支的阶段。建国初期,为了迅速制止通货膨胀,稳定物价,恢复经济,中央要求统一财政收支,统一物资调度,统一现金管理的决策部署。国家规定预算管理权和制度规定权集中在中央,收支范围和收支标准都由中央统一制定;财力集中在中央,各级政府的支出均由中央统一审核后逐级拨付,地方组织的预算收入同预算支出不发生直接联系,年终结余也要全部上缴中央。1951年至1952年间,为了调动地方的积极性,在国家财政经济状况好转情况下,开始实行在中央统一领导下的初步分级管理,国家预算划分为中央、大行政区和省(市)三级管理。但是,在这种体制下,财权和财力仍然集中在中央,划归省级财政的收入只充抵原来的中央拨款,地方机动财力有限。因此,这一阶段的财政体制基本属于统收统支,在一定程度上开始向分级管理过渡。三是划分收支、分类分成阶段。1953年进入第一个五年计划后,随着大行政区机构改变和撤销,县级政权的建立和健全,财政体制由原来中央、大行政区、省(市)三级管理,改为中央、省(市)和县(市)三级管理,并划分了各自财政收支范围。1954年开始实行分类分成办法,将财政收入划分为固定收入、固定比例分成收入、中央调剂收入三大类。地方预算每年由中央核定,地方的预算支出,首先用地方固定收入和固定比例分成抵补,不足部分由中央调剂收入弥补。“一五”期间,财政体制虽然每年都有一些变化,但主要倾向仍然是在集中财力保证重点建设的前提下,实行划分收支、分级管理的财政体制。三是划分收支、总额分成阶段。从1958年起中央把地方固定收入、企业分成收入、调剂分成收入划归地方,多收了可以多支,少收了只能少支。1958年的财政体制改革,为建国以来首次财政分权。但是由于财力下放过度,中央财政收支所占比重锐减,于是在1959年开始实行财政收支相抵后,收不抵支的部分由中央财政给予补助,收大于支的部分按一定比例上缴中央财政。从1959年到1979年,“总额分成”管理体制共存续了16年。四是划分收支、分级包干阶段。为进一步调动地方的积极性,遵循“放权让利”的思路,从20世纪80年代初开始实行财政大包干的过渡体制。1980年实行划分收支、分级包干的财政管理体制,把收入分成固定收入、固定比例分成收入和调剂收入,实行分类分成,财政支出主要按照企业和事业单位的隶属关系进行划分,地方财政在划定的收支范围内多收可多支,少收则少支,自求平衡。1983年和1985年国家对国营企业实行两步利改税,完善了税制体系。从1985年起财政体制也相应调整为划分税种、核定收支、分级包干。1988年开始全方位实行财政承包制

总的看,1950年到1993年年间,财政包干体制使地方政府成为相对独立的利益主体,但它从本质上看仍未摆脱集权型的财政分配模式,没有从根本上解决中央与地方政府之间财力分配的约束机制与激励机制问题,但它与当时经济体制改革的方向是吻合的,为后来分税制财政体制的改革奠定了基础。可以说,此阶段的财政财政体制安排,基本上没有体现出财政均富的制度功效,这主要是由于建设型财政所决定的。

四、分税制财政体制均富功效日趋显现

为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系,增强中央的宏观调控能力,从1994年开始实行分税制财政管理体制。主要内容是“三分一返”,即在划分事权的基础上,划分中央与地方的财政支出范围,按税种划分收入,明确中央与地方的收入范围,分设中央和地方两套税务机构,建立中央对地方的税收返还制度。分税制体制改变了原来多种体制形式并存的现象,通过“存量不动、增量调整”的原则,既保证了中央财力不断增强,又有利于实现对现存关系的逐步平稳调整。随着社会主义市场经济的发展,按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的弊端日益显现,制约了国有企业改革的逐步深化和现代企业制度的建立,客观上助长了重复建设和地区封锁,妨碍了市场公平竞争和全国统一市场的形成,不利于促进区域经济协调发展和实现共同富裕。为此,2002年对分税制财政体制进行了较大的调整完善,对企业所得税和个人所得税收入实行按比例分享办法。

很明显,分税制财政体制的实施和转移支付制度的完善,进一步健全和完善了符合中国国情的分税制,特别是从近几年我国东、中、西部人均财力、人均财政支出情况看呈现日趋缩小之势。财政体制变迁,既体现了均衡中央与地方财权与事权的目标,也为财政均富奠定了体制基础。在高度集权阶段,财政体制更多强调中央集中财力办大事,财政体制更多地强调的是公平。而分权给予地方更多财权的同时,也开始注重效率。等到分税制以后,开始真正地实现“效率优先,兼顾公平”,既调动了地方政府发展经济、增加收入积极性,也进一步促进财政均富体制基础的形成。

笔者以为,未来分税制的进一步完善必将夯实财政均富的体制基础。尤其是,完善的分税制本身就已经蕴含了财政均富的制度安排。借鉴分税制成功经验,未来完善的分税制应具有以下均富特征:

第一,对称事权是完善的分税制的逻辑起点。事权是依据政府职能产生的,通过法律授予的政府管理国家具体事物的权力。中国的事权就是管理国家事务的权力,是对行政权细化和分类,政府事权的来源是管理相应事务的责任。“政府事权包含两个层面:一是政府在宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务过程中应承担的职责和任务;二是中央与地方不同层级的政府各自应承担的职责和任务[12]。”事权在不同级次政府间进行划分解决不同公共产品的提供主体。

第二,均等财权是完善的分税制的核心制度安排。财权是对财产的权力,财权划分实质是财政收入在不同级次政府间的划分,本质是中央政府与地方政府之间保障财政职能的有效实施,推进经济发展和社会进步的公共契约。财权划分是在事权划分的基础上,依循财权划分的内在逻辑,并根据财政支出与财力相匹配的原则,设计相应的财力划分制度。对中国完善的分税制而言,一要提高中央财政收入的比重,以加强中央政府宏观调控能力;二要构建地方主体税种,完善地方税体系;三要科学确定中央与地方共享税种的分享比例;四要取消垄断行业中央固定收入税种,让地方能够平等分享。

第三,均衡拨款是完善的分税制的财力保证。财政体制运行中存在横向失衡和纵向失衡,通过拨款制度可以缩小失衡程度,建立起以一般性转移支付为主,专项转移支付为辅,政策性转移支付为必要补充的复合性制度。随着分税制财政体制的调整和完善,地区之间财权与事权匹配,转移支付制度健全,财政均富的体制基础会更加巩固。

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