全域都市化过程中的基础设施同城化

第六章　基础设施同城化

基础设施同城化是全域都市化的重要基础。只有实现基础设施同城化，才能增强全域综合承载能力、释放城镇化发展潜力、提升城市可持续发展水平。基础设施同城化不仅涉及诸多设施的建设，还包括相应体制机制的完善。宁波在全域都市化建设过程中应先着重解决好交通路网、环保设施的问题，并且要以体制机制的创新来推动基础设施同城化的进程。

全域都市化为导向的新型城市化将带来大量的基础设施建设需求。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》也明确提出统筹城乡基础设施建设，加快基础设施向农村延伸，强化城乡基础设施连接，推动水、电、路、气等基础设施城乡联网、共建共享。为此，宁波应立足“同城化”的发展理念，进一步加快实现交通、供水、供电、通信、信息、环保等基础设施的区域有机对接、城乡联网与城乡共享。

同城化是区域经济一体化和城市群建设过程中的一个重要阶段，是同一区域内两个或者多个相邻的城市，在经济联系日益紧密的需求下，为协调相互冲突的利益关系而形成的一系列制度安排和运行机制，主要包括公共决策机制、规划协调机制、政策环境协调机制、专项事务协调机制等。同城化的目的是协调城市间利益，促进城市间产业合理流动，优化城市功能，实现城市间功能互补，协调发展。“同城化”不是“同一化”，也不是简单的规模扩张。

一般而言，时空距离较近是同城化的空间基础。城市间空间距离越近，越能降低运输费用和促进生产要素与商品、服务的交易，加强城市间的相互作用。由于城市群内中心城市与周边中小城市、农村空间距离固定，要想形成同城化，首要条件是“拉近”相互空间距离。方便快捷的交通方式是同城化的必备条件之一，而交通基础设施就显得尤为重要。要加快各种资源要素向农村配置，无论是设备、资金、技术还是人才，都要靠便捷的交通才能实现；要放宽户籍、方便人口流动，缩小城乡差距，也要靠完善的交通网络；要拓宽城市外延，加快产业转型升级，更离不开交通的大发展、大繁荣。

基础设施同城化是同城化的基础条件和主要内容，体现了以交通、通信、电力、供水、环保等为重点，各类设施覆盖城乡，形成规划统筹、城乡共建、城乡联网、城乡一体、城乡共享的基础设施网络，逐步实现城市一体化、经济一体化、文化一体化、交通一体化、旅游一体化、环保一体化。具体来看，交通基础的同城化体现了通过道路、铁路、航路、航道等交通线路以及场站、港口和机场等交通基础设施，将区域内不同地点连接起来，实现交通网络一体化，在物理上实现交通的无缝连接，它包括某一种运输方式交通网一体化和各种运输方式交通网络之间的一体化。而通信、电力、供水、环保等设施同城化更多地体现为市域城乡范围内各类基础设施全覆盖，区域内不同地点的各类基础设施能有机对接，实现基础设施网络一体化、标准一体化、运营一体化、管理一体化。

城市群内中心城市与周边中小城市间要有快速交通系统联系，周边城市与中心城间存在明显的通勤或通学等向心交通倾向。大都市交通圈的通勤出行范围一般在100千米左右，通勤时间在60分钟之内；50千米内则是大都市的主要通勤交通圈，通勤时间在30分钟之内；国内的近域城市之间主要为30/60分钟通勤圈。同时，中小城市和农村要形成良好的通信、电力、供水、环保等基础设施，保障设备、资金、技术、人才等要素的集聚和发展。鉴于此，同城化对基础设施提出了以下三个方面的要求：

一是基础设施网络化布局。各种运输方式要协调发展、规模适度，实现市际通道高速化、高铁化，市域干线快速化、畅通化，县乡公路网络化、等级化，港口航线全球化、直达化；客运场站以人为本，形成以高铁、地铁为龙头，长途客运、市域客运、常规公交、出租车为配套的“零距离换乘”枢纽，方便群众出行；货运场站无缝换装，形成以港口、铁路为龙头，公路、内河、航空为配套的多式联运体系，促进物流发展；构建起“宜路则路、宜水则水、宜铁则铁、宜空则空”的综合交通运输格局。通信、电力、供水、污水及垃圾处理等基础设施覆盖城乡，居民在城市和农村都能够享受到生活的便利。

二是基础设施一体化建设。基础设施的建设要打破城乡二元结构，统筹城乡交通、电力、水利、环保等重大基础设施建设，加快城乡基础设施建设标准一体化，重点推进城乡道路、水电管网、环保设施的“无缝对接”，逐步实现城乡交通一体化、通信一体化、供电一体化、环保一体化、农村水利与城市水务一体化。

三是基础设施科学化管理。基础设施的运营、管理和维护形成了明确的责任主体，建立了合理的经费保障制度，健全了完善的运行管理机制。使得城市与乡村各个层级的基础设施实现社会共同使用、专门机构管理、专业建设养护、合理经费保障。

基础设施同城化是全域都市化的基础支撑，是实现区域经济效益、社会效益、环境效益的重要条件，对区域经济的发展具有重要作用。其一，基础设施是社会经济活动正常运行的基础。若把国民经济视作人体，基础设施犹如人体的生理系统，交通则是人体的脉络系统，邮电是人的神经系统，给排水是消化和泌尿系统，电力是血液循环系统，要维持人体正常运转，这些系统缺一不可，任何一方面失灵，都将导致人体失衡。其二，基础设施同城化是都市范围内经济布局合理化的前提。在当前，“要想富，先修路”已成为全民的共识，这也是解决都市范围内贫困地区发展经济、脱贫致富的重要措施。其三，基础设施是拉动经济增长的有效途径。推进基础设施建设是拉动区域经济增长的有效途径。

基础设施同城化是全域都市化的必然要求。基础设施是社会经济现代化的重要标志，它是生产力要素的一种体现，反映了一个现代化社会的物质生活丰富程度。基础设施如果没有实现城乡一体化，没有达到同城化，设备、资金、技术、人才等要素就不会向小城镇和农村区域流动，也就无法达到中心城市与周边城市、农村的城市功能耦合、产业布局优化，全域都市化更是无从谈起。

“十一五”以来，宁波不断加快城乡基础设施的延伸对接，一批城乡供水系统项目建成投用，环保基础设施进一步完善，城市大交通格局逐步显现，信息化基础设施建设位于全国前列。可以说，城乡一体的基础设施网络正在逐步形成，当然距离同城化的要求仍有不小的距离。

交通基础设施快速发展。至2013年底，宁波市公路总里程达到1.09万千米，公路网密度111千米/百平方千米，达到中等发达国家水平。其中，高速公路495.8千米，一级公路1058.9千米，二级公路775.3千米，三级公路1533.1千米，四级公路6354.9千米，二级以上国、省道比例达到79.5%。宁波“一环六射”高速公路网全面建成，实现了“县县通高速、行政村通干线公路”，基本形成市域范围“60分钟”交通圈。中心城城市道路总里程达到1526千米，快速路里程13.6千米，轨道交通1号线、2号线工程正在加快推进，跨江通道及“断头路”等城市道路瓶颈基本消除，“主—干—次—支”城市路网体系基本形成。

信息基础设施服务水平和承载能力明显提升。移动电话和互联网宽带用户数稳步增长，截至2013年3月底，宁波市共有移动电话用户1480万户，固定宽带接入用户达230万户，分别同比增长11.1%和10.7%。互联网上网速度进一步提高，至2013年底，市互联网城域出口带宽2000G，互联网宽带接入用户达250万户。光网覆盖家庭用户达331万户，最低家庭接入互联网宽带能力达30M，最高达100M；农村光纤网络接入水平平均达4M，基本实现行政村村村通光纤。

供水保障能力大幅提升。宁波已建成了全长47.3千米的大口径城市供水环网，形成了以白溪、横山、皎口、周公宅、亭下等五大水库为主的饮用水源供应系统，优质原水供应率达90%以上，多水源联调、多水厂联网、多水管联供的城市现代化供水体系基本形成。全市供水面积约900平方千米，供水人口320万，用户总数70.69万户，市区管网供水普及率达100%。除个别边远镇村外，中心城6个区全部纳入城市大网供水，基本实现了城乡统筹供水和“同网、同质、同价”目标。

污水处理逐步完善。到2013年底，宁波市已建成各类集中式污水处理厂34座，其中城市生活污水集中处理厂19座，全市污水处理总能力达170万吨/日，污水实际处理量4.58亿吨，其中生活污水处理量3.68亿吨。全市垃圾处理厂9家，填埋处理138.08万吨，无害化处理率达到100%。生活垃圾处理节能减排工作效果明显，生活垃圾焚烧量108.82万吨。

总体而言，宁波基础设施同城化初具雏形，但是基础设施网络化仍待提升。具体来看，交通基础设施布局还不尽合理，北部、东部路网密度远高于南部、西部路网密度，中心城城市路网体系远较小城镇路网体系完善（各县（市）、区农村公路里程及面积密度见表6-1）。同时，路网网络化程度还不高，广大农村尤其如四明山、部分海岛等区域的路网覆盖率还不高，部分路段路网结构不尽合理。农村供水、环保等基础设施层次较低，供水、污水处理、生活垃圾处理等设施还很薄弱，一部分地区尚未实现全部覆盖，部分建设了基础设施的区域标准低、配套差、年老失修，许多基础设施已不能正常发挥功能。

表6-1　宁波市农村公路里程及面积密度

虽然宁波从公路里程来看，县道2885千米、乡道2189千米，农村联网公路超过4000千米，所有行政村都通上了公路，但是从公路的等级来看，农村公路主要以四级公路、准四级公路、等外公路为主，大大落后于城市道路建设标准。

虽然城区通信设施完善、标准较高，如海曙区率先建成浙江省内首个“光网城区”，实际用户光纤接入覆盖率达99.1%，但是农村地区仅实现行政村电话全覆盖，宽带、光纤同村比例还不高。

此外，农村基础设施建设与农民日益增强的多元化、多层次的现实需求还存在一定差距，农村基础设施普遍存在标准低、配套差、老化失修等问题，许多基础设施已不能正常发挥功能。

由于农村公路由县道、乡道和村道组成，县道以上公路由县级公路管理部门负责日常养护；乡道由各镇（街道）养护管理，公路管理部门负责行业监督职责；村道养护管理没有明确的责任部门和单位，导致农村公路特别是村道公路基本处于失管、失养状态，路面保洁不到位，坑洞无人修补，边沟堵塞无人疏通，桥栏杆、护栏等安全设施缺损无人修复。

基础设施同城化，就是道路交通、供水、供电、通信、信息、环保等基础设施逐步实现区域对接和城乡联网，按现代城市标准统筹规划、建设与运营管理，形成区域、城乡之间基础设施的互联互通、共建共享体系。具体如下：

一是建设开放高效的综合交通运输体系。形成“两纵一横”市域轨道交通、“两环十射”高速公路为骨架的内外对接的“双高”交通网络；形成以城市轨道交通、快速路为骨架的中心城市“双快”交通网络，完善能与中心城市对接的市域快速公路网络；完善市域“高—快”交通系统连接线和“次—支”路网系统，实现互联互通；形成覆盖城乡、线路布局合理、运行高效的市域一体化公交客运体系；形成职责明确、运行顺畅的道路交通养护、维修、监管体系。

二是统筹建设安全的水资源开发利用和保护体系。创新水务管理体制，统筹全市自来水生产及输配业务、污水收集处理及排放、水务投资与运营、水务设施设计及建设等业务，实现市域农村水利与城市水务的一体化保护与发展。城市供水水质综合合格率达到100%，实现城乡供水的同网、同质、同价。提高防洪、排涝的建设标准，防止重大内涝灾害发生，全面建成人水和谐的城乡水利防灾减灾体系。

三是建立完善统一集约的垃圾处理体系。打破行政区划限制，建立市域统一规划、合理布局、共建共享的生活垃圾处理设施。城市生活垃圾分类收集处理体系健全，“村收集、镇转运、县处理”的生活垃圾收运处理体系全面建成、高效运行，医疗等废弃物分类收运和集中处理全面实现，城乡垃圾资源化利用和无害化处理走在全国前列。

四是建立完善共建共享的基础设施运营管理机制。强化农村公路管理养护“统一领导、分级负责”的管理养护责任机制，完善以政府为主导的公共交通投入机制，构建布局合理、层次分明、资源共享的公共交通服务网络。打破城乡二元结构，统筹城乡交通、水利、环保等重大基础设施建设，加快城乡基础设施建设标准一体化，重点推进城乡道路、水电管网、环保设施的“无缝对接”。