其他国家保障粮食安全的措施

（一）德国

1.德国粮食生产与贸易基本情况

德国农业发达，是欧盟三大农产品主产国之一。目前德国共有耕地1190万公顷，农场平均规模36公顷，德国农业从业人口占社会从业人口的2.1%，农业占全国GDP的0.77%。从20世纪60年代起，德国依靠科技进步和机械化发展，粮食单产不断提高，粮食生产总量持续上升，从60年代初的1726万吨提高到2006年的4347万吨。从1990年开始，该国从一个粮食进口国转变为欧洲重要的粮食出口国，主要出口品种是小麦、大麦和黑麦。

2.德国保证粮食安全的措施

德国粮食政策的基础是欧共体共同农业政策。德国首先必须遵循欧盟的政策和法律，在此前提下，联邦及各州可以根据实际情况制定一些具体的政策措施。欧盟农业政策的重要目标之一是保证粮食安全，即保证任何人在任何时候都能买得到和买得起所需要的食品。

（1）政府补贴保证粮食安全。德国对粮食生产补贴由对产量进行补贴转为对农民收入进行补贴大致经历了三个阶段。第一阶段，在20世纪50~60年代。欧盟主要通过价格政策，即设立较高的政府收购价，农民收入与产量挂钩，从而促进农产品供给。第二阶段，1992—1999年。经过几十年的发展，生产过剩，财政负担沉重，1992年开始改革，大幅度降低目标价格，对面积进行补贴与对所种植的农作物品种进行补贴并存。第三阶段，从1999年开始，经过1999年和2003年两次改革，补贴完全和产量脱钩，按照土地面积进行补贴，不论种植什么作物，甚至不种植作物也可以获得补贴。同时，进一步降低目标价格，使其成为最低收购价。通过收入支持保证农民收入。

（2）发展规模经营促进粮食生产。德国鼓励农地合并经营。在1955年，德国政府制定《农业法》，允许土地自由买卖和出租，使土地规模很小的小农场转变为“富有生命力的农场”。20世纪50年代中期，政府又开始实施《土地整治法》，调整零星小块土地使之连片成方，其结果是农场规模不断扩大。德国政府还利用信贷、补贴等经济手段来调整土地结构，凡出售土地的农民可获得奖金或贷款以帮助转向非农产业，凡土地出租超过12年的，每公顷租地可获奖金500马克。这些措施促进了土地的自由流动，扩大了农场规模。在过去的50年间农场数量减少了90%，目前有18万个农场，农场平均规模36公顷。

（3）建立粮食储备制度确保粮食安全。德国储备粮有两种：一种是国家储备粮，为发生自然灾害、战争等时用；一种是欧盟干预粮，农民以干预价格出售给农业部储备局。德国没有大量的储备粮，这是因为曾经存在大量的生产过剩，所以对粮食的供给满足需求有信心。

德国对储备粮采取招标形式进行。对于国家储备粮，供应者和储备者都是通过招标进行确定的；对于欧盟干预粮，农业部对储备者进行公开招标，粮食所有权属于欧盟，联邦政府执行欧盟的政策。按最低收购价收购的粮食由私营仓储企业承担保管责任，具体程序是：首先，每年由私营企业提出申请，政府对申请企业的财务状况、设施条件、管理能力以及仓储商对其设施的控制能力等进行审核并进行现场核查；其次，政府与获得批准的私人企业签订仓储合同，确定储存费用补贴；第三，运用高科技手段对仓储进行监控。德国制定了一系列的管理规则，促进管理手段现代化，基本实现粮食出入库、质量检验检疫、装卸等业务环节的全过程机械化、自动化和电子化，降低了监督的成本。

（4）发挥国际贸易补充作用。欧盟采用进口限制。高质量的小麦、玉米和高粱等，采用的进口关税是干预价格的155%；低质量的小麦、大麦和玉米等，采用的是配额管理。其中，小麦配额290万吨，税率每吨12欧元；大麦30万吨，每吨16欧元；玉米，242万吨，零关税。2007年11月欧盟委员会负责农业和农村发展的委员已提议在2008年6月30日前暂时中止对燕麦之外的粮食产品征收关税。

（二）韩国

1.韩国粮食生产与贸易基本情况

2006年，韩国总耕地面积为181万公顷，户均耕地规模1.5公顷，农村人口占总人口的比重为8%，农业GDP占全国GDP的比重为3%。韩国粮食生产主要是大米，2006年大米产量占粮食总产量的88%以上。随着工业化的发展，韩国粮食生产量不断下降。粮食播种面积从1970年的270万公顷下降到2006年的118万公顷，同期粮食产量由690万吨下降到530万吨。为了满足国内消费者需要和养殖业发展，每年要进口大量粮食弥补供需缺口，除大米完全自给并有少量出口外，其他粮食品种特别是饲料用粮基本依靠进口，是一个典型的粮食净进口国。

2.韩国保证粮食安全的措施

韩国粮食政策旨在提高粮食生产效率，保证粮食稳定安全供应，努力夯实粮食生产基础，增加农民收入，促进粮食结构调整。

（1）政府补贴保证粮食安全。进入21世纪，引入大米价格补贴制度和公共储备制。2005年7月制定《大米收入保全保障法》，设定目标价格，如市场价格低于目标价格，政府将向农户补贴差额的85%。同年，引入公共储备制度。如果释放储备仍不能稳定价格，可采取增加市场最低准入量和关税配额的方式稳定价格。

（2）发展农业科技发展粮食生产。近年来，韩国推进大米优质化品牌政策，打造一批优质大米品牌。第一，大力发展生命科学，培育肥料使用少、质量高的大米新品种；第二，扩大优良种子供给，政府大力推广普及高产品种；第三，提高栽培技术，促进优质品牌大米生产；第四，改革大米处理场管理体系，推广农户与大米处理场开展合同栽培，统一大米品种，实现大米质量均一化和栽培技术标准化；第五，韩国自1997年起开始推行直接支付政策，推动经营规模，并对出售或出租土地达5年以上的63~69岁的农民政府给予支持，保障老龄农民生活。

（3）建立粮食储备制度确保粮食安全。韩国公共储备是为应对灾荒、战争而储存一定量粮食，在符合WTO规定前提下通过买入和释放来调节市场。根据国际粮农组织的建议，韩国粮食储备量为86万吨。每年储备买入量原则上是43.2万吨。所有的储备都是由农协来进行的。政府决定收购量和价格，约定农协先支付给农民95%的货款。储备粮由农协保管，政府支付保管费并监管。政府决定销售时间和价格，由农协负责销售。

（4）发挥国际贸易补充作用。韩国的粮食进口战略是对国营品种的大米和大豆通过国际招标进口。大豆是国营品种，由农水产品流通公社招标进口。大麦、玉米、小麦等国内需求量大的品种由实际需求商根据自律原则自行进口，政府鼓励企业共同购买，与出口国开展长期合同贸易。

韩国在主动取消了饲料玉米进口关税的基础上，从2008年1月1日起，又将制粉小麦的进口关税由1%调低到0.5%，将食用玉米的进口关税从1.5%调低到0.5%，并取消大豆0.5%的关税。

（三）日本

1.日本粮食生产与贸易基本情况

日本农林水产省的数据显示，截至2012年，日本全国耕地面积（包括水田、旱田）为454.9万公顷，日本的耕地面积自1962年起已连减50年。若按总人口1.27亿估算的话，日本人均耕地面积不足世界平均水平的1/10。日本大部分农产品依赖进口，粮食自给率长期处于较低水平。冷战后，日本政府不断尝试调整粮食安全保障政策，以适应复杂多变的粮食安全形势。特别是进入21世纪以来，日本面临更多新的粮食安全问题，日本政府在粮食的可持续生产、粮食储备制度的强化、粮食的卫生安全及消费者信赖的构建、粮食安全教育、海外圈地种粮、区域粮食安全协作等方面采取了一系列新的举措。

2.日本保证粮食安全的措施

粮食自给率低下是日本长期面临的难题，日本在主要发达国家中粮食自给水平最低。2010年3月，日本政府为应对农业发展及粮食自给问题制定第三版《粮食、农业及农村基本计划》（以下简称第三版《基本计划》），试图通过对生产和消费两方面进行改革，从而实现粮食自给率由2008年的41%上升到2020年的50%。

首先，在生产方面。第一步是最大限度地开发利用水田资源，大力推广运用“二毛作”耕法，小麦、大豆等与大米配合生产，同时利用技术开发和扩大水田面积、提升水田效率，提高粮食产量和质量。根据计划，大米（除米粉用米和饲料用米）的产量从2011年的836.5万吨增长到2020年的855万吨。米粉及饲料用米要从2010年的10.9万吨增加到2011年的22.3万吨，而第三版《基本计划》中更是计划到2020年达到120万吨。2011年，日本自产小麦的面积比2010年提升了2.1%。另外，自产大豆的产量在2020年拟计划达到60万吨，而在2011年时还仅为22万吨。

其次，在消费方面。日本政府采取了改善国民“早餐欠食率”、限制脂肪蛋白质摄取量，以及国产大豆、小麦及米粉的利用扩大等方法来提升大米及其他粮食的自给率。日本国民的“早餐欠食率”较高且呈上升趋势。据日本厚生劳动省统计，2010年日本男性的“早餐欠食率”为14%，女性为10%。日本农林水产省制定了相关对策，采取以改善国民“早餐欠食率”和以大米为中心的“日本型食生活”政策，即增加早餐的普及，以“米饭早餐”的形式增加大米和米粉制面包的消费比例。另外，日本政府还在学校食堂增加米饭的供应比例。日本农林水产省网站上对增加大米消费的宣传口号是“再多吃一口饭，自给率提高1%”。在大豆、小麦以及饲料的消费方面，因生产面积扩大及自产提高的原因，自给率也得到了一定的提升。

（1）政府补贴保证粮食安全。在2007—2008年的全球粮食危机中，日本没有发生粮食安全问题，部分原因是日本的主粮稻米实现了自给自足。尽管日本粮食自给率很低，但稻米自给率始终维持在较高水平，除某些灾害年份外，稻米自给有余。这是因为日本对稻米一贯采取了强固的国境保护政策，通过高补贴、高关税保护稻米产业。1995年，日本颁布实施《新粮食法》，实行各种直接或间接的价格补贴政策。直接的生产补贴政策包括生产资料购置补贴、保险补贴和自然灾害补贴等。2007年，日本实施了“新的农业经营稳定政策”，将补贴对象由全体农户转向了具备一定经营条件的骨干农户，不分品种地对目标农户整体经营收入进行补贴。补贴对象的转变意味着日本把保障粮食安全的重任放在了骨干农户身上，通过补贴政策刺激骨干农户的生产积极性。另外，日本制定的《新粮食法》也对国内大米市场实行贸易保护，实施进口数量限制、关税化管理、进口大米用途限制、进口粮买入和卖出同时招标等措施，尽量降低国外低价稻米对本国稻米生产的冲击。

（2）农业科技和规模经营是发展粮食生产的重要途径。日本人多地少，户均农地经营规模较小，效率不高。为实现规模经营，政府制定了一系列政策。1975年，日本在局部地区实施“农地利用促进事业”以促进农地流转。到了1980年，政府修改《农地法》，并提出《农地利用增进法》以促进土地使用权的流转，制定了租金补贴、减免土地收入税等优惠措施，鼓励农户出租或出卖土地。1993年，日本修订了《农地法》和《农地利用增进法》，推行“认定农业生产者”制度，鼓励农地向认定农业生产者集中。在政策作用下，日本农地开始大规模流转和集中，表现为大规模农户增加和小规模农户减少，但“认定农业生产者”的经营规模仍难以超过5公顷。1999年7月，日本制定《新农业基本法》，提出发展“有效率和稳定的农业经营体”，继续鼓励农地向“认定农业生产者”集中。可以说，1960年以后，日本农业政策的一个突出特点就是促进农场规模扩大，进而提高农业生产效率和维持农业顺利发展。

（3）建立粮食储备制度确保粮食安全。经历过大地震的考验后，日本政府更加重视粮食的安全储备，强化了原有的粮食储备政策。在大米方面，为保障国民的安定供给，日本到2012年6月末大米的储备量达到100万吨；在小麦方面，储备量达到正常2.3个月的需求量；在其他饲料谷物方面，为应对国外供给断绝及灾害不测等，至少确保35万吨的储备量。

（4）积极开展国际合作。在当前经济全球化和贸易自由化的背景下，由于日本高度依赖粮食进口，通过国际协作来确保粮食安全是其必然选择。20世纪八九十年代，日本政府就逐步转变了传统的粮食安全思路，依靠加强生产、保障进口和增加储备为主要手段的现代粮食安全观念，在粮食安全方面的国际协作策略也更加被强化。

第一，积极参与国际会议，重视国际粮食协作。2010年10月，APEC首次粮食安全部长会议在日本新举办，会议发表了《新宣言》，确定了农业的“可持续发展”和“加快贸易投资”两大共同目标，并制定了解决由于人口增加、气候变化等产生的粮食不足问题的具体计划。并于2011年10月，正式签署了《东盟与中日韩大米紧急储备（APTERR）协议》。

第二，国际贸易自由化的应对策略。从2001年启动多哈回合谈判之后，日本参与贸易交涉的积极性明显增强，次数也在不断增多，这在日本相关的EPA/FTA乃至TPP的相关谈判中皆有所体现。截至2012年，日本已缔结EPA/FTA数为13个，说明日本在传统的农业保护方面已取得了一定的突破和进展，在应对农业及粮食安全问题上，较之前的政策更具灵活性和开放性。

第三，日本农业政策积极应对“东亚共同体”建设和其他区域合作的双边、多边谈判的重要表现。此外，日本在农业政策中强调的技术创新以及多功能和可持续农业的实践，亦为东亚的农业合作提供可能。中日韩三国均属农产品进口国，三国在农业及粮食安全上的交流、合作，不仅有利于东亚整体农业水平的提高和地区粮食安全的实现，也为东亚区域合作开辟了一个新的领域。

第四，海外粮食生产投资。近年来，为确保粮食安全，日本政府扩大了对海外耕地及农业用水等投资和开发利用。首先是海外“圈地种田”。据统计，2004年日本的海外开发使用的耕地面积为1200万公顷，约占日本当时国内总耕地面积的2.5倍。2011年，由日本农林水产省和外务省主导，财务省、经济产业省、日本国际协力银行（JBIC）、日本国际协力机构（JICA）等参加，讨论并形成了官民一体的农业海外投资模式，并在该模式的推动下，日本政府积极鼓励国内企业走出去，在农业基础比较发达的地区进行农业直接投资和企业并购，尽可能多地掌控农业资源，建立海外粮食供应链。