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公用企业的基本特性

时间:2022-07-02 百科知识 版权反馈
【摘要】:2.1.1 公用企业的概念公用企业的概念主要是从提供公用物品的角度进行定义。由此而使很多国家在对待公用企业的经营上都充分考虑到自然垄断性的特点。社会福利的多少及满足程度与公用企业的经营与服务有很大的相关性。公用企业是向社会公众提供公共用品的特殊经营者。

2.1.1 公用企业的概念

公用企业的概念主要是从提供公用物品的角度进行定义。从传统上看,提供公共物品的部门可以是国家、个人及相关组织,而从事此种活动的企业组织一般就可称其为公用企业,但其内涵并不十分清晰。只是在相关的场合下它都是有特定含义。一般可从行政管理部门、经典经济学及网络经济角度对公用企业进行研究与定义,虽然它们的侧重有所不同,但一般内涵基本相同。如国家工商管理局在1993年12月发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第二条就十分明确地将公用企业界定为:“涉及公用事业的经营者,包括供水、供电、供热、供气、邮政、电信、交通运输行业的经营者。”

1994年法律出版社出版的由胡康生主编的《中华人民共和国反不正当竞争法释义》中指出:“公用企业主要包括自来水公司、煤气公司、供电公司等从事公共事业的企业。”

2001年人民法院出版社出版的由黄亦东等主编的《反不正当法及配套规定新释新解》(新编本)第257页对公用企业做出如下定义:“公用企业是指涉及公用事业的经营者包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。”

当前,人们把公用企业经营的领域一般都称为基础设施领域(虽然它们在内涵上并不完全相同)。但是把公用企业作为一种整体的群体进行研究并不多见。

公用企业的内涵虽然比较好理解,但实际上公用企业所指的具体内容在各个国家地区及不同历史阶段都不相同。同属于为社会提供公共物品的一些组织比如医院、学校等单位,在一些国家就可以属于企业,但在大多数国家都不把他们看成企业,而一般把其看成是非盈利性的组织(我国称为事业单位)。还有一些机构,如广播电视等产业,各国在不同时期有不同的分类方式,目前很多发达国家都倾向于把它们划分为企业。事实上,公用企业与公用事业在词源上都来自于英文的Public utilities。两者在很多场合下存在交叉与混合的现象。总之公用企业的内涵是随着社会的发展而不断变化。

根据我国目前的实际情况,可以给公用企业如下定义:公用企业一般是指通过网络或基础设施为社会提供公共性服务的经营性组织。主要包括通信、电力、铁路、民航、供水、供热、煤气、城市公交等为数众多、数量庞大的企业群体。

本书研究的公用企业,就是依据上述观点,针对我国的实际情况,重点研究全国性的网络经营性企业电力、电信、邮政、铁路、民航及地方性的网络经营性企业供水、供气、城市公交等几个重点企业。

与以往研究不同的是,把对这些领域的研究从分别以基础设施角度及自然垄断的角度改为以其整体化现代观的综合角度进行分析。考虑到在改革的背景下及社会发展的新时期,以网络经济为主要特征,以公用企业对社会提供公共性产品及基础性设施的特殊性为条件,以实现社会福利、企业经营收益、消费者利益三者的动态优化为目标,以企业发展为研究重点,从全新的角度来分析这些企业的改革与发展,是本书研究的出发点与创新点所在。

2.1.2 公用企业的基本特性

传统上无论是国内外学者还是管理实践者都把公用企业看成是自然垄断的产物。2001年人民法院出版社出版的由黄亦东等主编的《反不正当法及配套规定新释新解(新编本)》第257页指出认定公用企业要依据以下几个方面:“第一,公用企业要有一定的公益性。它们往往以一定的设备与条件为公众提供服务,目的是为了满足人们日常生活的需要。因此,这些企业的经营行为往往涉及广大公众的切身利益,关系到生活安定和政治稳定的大局。如果经营者经营不当或失去控制,后果可能不堪设想。第二,公用企业依法享有独占地位。之所以法律要赋予其独占地位,主要是出于两个因素:一是公用企业的地位十分重要,关系国计民生;二是为了避免重复与浪费,节约资源。因此,大多数国家在设立公用企业时,一方面总是要指定其经营范围或项目,另一方面又总是要赋予其独占地位。第三,所从事的经营具有较强的计划性。基于公用企业对国计民生的重大影响,加之其垄断经营地位,对客户(用户)没有选择的余地,因而国家对公用企业的经营活动一般都有强制性规定,不仅其设备安装、施工要按国家计划和有关部门计划进行,而且其服务内容、价格条件等,也要按要素规定执行。”

西方经济学家也从其经济属性上进行了研究,传统理论上对公用企业的特性主要可以概括为以下几个方面:

(1)行业上的自然垄断性。自然垄断行业主要是指在该行业的经营过程中由于规模经济及沉没成本的影响,使经营者的数量限定在很少的水平上。如果经营者增加,则总体的效益将由于重复建设而减少。由此而使很多国家在对待公用企业的经营上都充分考虑到自然垄断性的特点。在很长一个时期内大多数公用企业所在的行业都由少数几个企业进行经营。甚至在一个国家或地区内,很多行业由一个企业提供服务。如电力、电信、邮政、铁路等都属于此。

(2)服务对象的普遍性。公用企业所提供的服务一般都带有很大的普遍性。在中国虽然一些公用性的产品还不是所有的人都能受益。但随着经济的发展与社会的进步,公用企业所提供的服务会被越来越多的人所接受。这就把公用企业提供的产品与社会普遍服务有机结合起来。社会福利的多少及满足程度与公用企业的经营与服务有很大的相关性。从这一点上看,公用企业的经营活动必须要考虑公众的需求。特别是对于一些收入水平不高的地区与人群用什么样的方式来不断提高他们的服务既是企业需要考虑的问题也是国家应当通过某种方式来解决的问题。因为只有更多的人得到了公共产品的服务才能反映出整个社会福利的提高。同时,这种公用企业对社会的普遍服务还具有一定的义务性。在一定的社会经济基础中,公众对享受普遍服务具有一定的权利性。因此,在必要的时候,国家可以通过法律对某些公用企业提供的服务提出法律上的规定与要求,以此来保证公用企业服务的普遍性。

(3)一定的公益性。公用企业是向社会公众提供公共用品的特殊经营者。它当然也是依据社会发展的需要提供必要的产品与服务。但是与一般商品相比它有以下几个特殊属性:第一,其提供的产品是为大量社会公众服务的,无论是水、电,还是交通运输部门都是以满足社会大多数公众需要为前提。不能因为自身的喜好与个别用户的要求而损害广大消费者的利益(对此监管部门都有相关的约束);第二,在有些时候,公用企业所提供的服务只增加社会效益,而对企业可能是减少效益,比如为边远山区送电、送信、公众免费使用电信设备拨打119、120等服务。第三,在很多情况下,公用企业的效益要远远小于社会效益,如信息的使用,很多国家都有过测算,对网络或设备投入一元钱,可能会给社会带来十几元或几十元收益。近年来进入云计算、互联网、大数据时代,这种趋势更加明显。

(4)有限的收益性。正是由于公用企业的特殊性,使得很多国家对其都有一定的监管方式。对公用企业的收入、价格都有比较严格规范的管理办法与控制手段。使其在提供社会服务的同时,不能过高地收取费用,其收益往往被控制在一定的水平。因此,对公用企业经营不能只考虑它的收入多少,甚至不能把其收入的多少看成是经营好坏的主要标准。因为公用企业要想提高收入的最简单的办法就是在不增加服务的条件下,靠产品的稀缺性来提高其价格。有时就是严格控制了其产品或服务的价格,公用企业也不一定就增加它的产量,这种情况在改革开放前普遍存在于我国的各个公用企业之中。直到今天,铁路、电力、供水、城市交通等领域所提供的产品或服务依然经常地出现短缺现象。它从另一个方面反映出了公用企业在有限收入下的经营效率,也给国家或管理者提出了一个新的问题:如何站在企业及消费者的角度考虑,才能在不提高公用企业产品(服务)价格(甚至减少其价格)的情况下,增加社会的福利。

(5)经营的网络性。公用企业的经营往往需要借助一定的物理网络来实现其经营运作。因此网络经营中的一些特点在公用企业中普遍存在,比如消费者的转换成本、网络间的互联互通及接入成本等都会在其经营中反映出来。特别是在各种新业务不断出现、多个经营者共同使用同一网络的情况下,如何进行成本的分摊、如何进行收入的分配、如何实现低成本高效率的运行模式,是网络经济时代的新常态。

(6)地位的特殊性。由于公用企业所提供产品的特殊性,决定了它在一个国家管理中的重要地位。政府对在政治、安全、国防及经济方面的要求及社会公众对它的希望都构成了公用企业特有的外部监管及约束机制,在特定的情况下还会出现国家对公用企业较强的调控。

2.1.3 对公用企业的重新认识

传统理论认为自然垄断是公用企业的基本属性。对其的管理一直也主要从这一方面着手。但是近年来人们对公用企业经营管理模式的看法发生了巨大的变化。虽然公用企业的自然垄断性质依然是其基本特征之一,但人们通过理论研究及实践探索已证明,在竞争环境及打破垄断条件下,公用企业的经营效果更加理想。这也是近几十年中产业组织理论的一种突破。西方国家在20世纪末对公用企业进行了激励式的改革已成当前及为今后公用企业改革发展的潮流。

长期以来公用性企业依靠国家赋予的特殊权利及自身建立的巨大网络形成了一个个垄断性的行业。这些公用性的企业在为社会提供服务的同时,也给自己建立起了半政府性、非市场化的坚固堡垒。在互联网+新时代,技术进步及思想解放使社会不断向新的文明高度发展。很多传统的根深蒂固的商业模式正在接受更多来自新思维时代商业模式的改造。特别是那种垄断性的经营模式正在不断接受着新的怀疑与挑战。尤其是对缺少竞争与公平的现象表现出越来越多的不满。公用性企业的服务质量、经营成本及工作效率就是其中主要问题,这些问题都在以各种形式的矛盾突现在世人的面前。因此,如何对公用企业进行改革已成为当前社会的热点问题。

公用企业的改革不但要解决在计划经济时期计划经济条件下的企业制度、管理方式问题等(如政企分开、内部的责任与权利关系的问题、投资主体问题、激励与约束问题),还要解决未来公用企业面向国际、国内两个市场,如何规范竞争主体,如何实现企业做大做强的发展战略,如何建立好经营者之间的合作与竞争效率,如何达到社会福利的最大化?制度的核心是要实现内部经济与外部经济的统一性。可以设想,对于还处于没有完全解决好公共产品需求情况下,公用企业的改革将是全方位的,传统上的那些公用企业所特有的一些特殊地位也将会随着公用企业的改革而改变。

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