东欧国有企业管理制度的演变

论原苏联、东欧国有企业管理制度的演变

1980年代末1990年代初，原苏联和东欧各国（南斯拉夫除外）先后走上了从中央计划经济向市场经济过渡的道路。为实现这一过渡，这些国家无一例外地采取了调整所有制结构，实行非国有化和私有化的重大步骤。与此相联系，也彻底改变了原先的国营企业管理制度。本文侧重考察这些国家国有企业管理制度的演变，希望能从中找出一些有益的东西，为我国更好地改革国有企业制度提供一点借鉴。

一、国有企业群体的分解

长时期来，原苏联和大多数东欧国家的国民经济中，国有制成分占的比重都很高，由此形成了一个数量庞大的国有企业群体。与这些国家实际达到的生产力发展水平相比，它们的国有经济普遍地患上了“虚胖症”，需要消肿，其开的药方是非国有化和私有化。

按照原苏联和东欧国家的官方解释，所谓“非国有化”是指国家把经济管理的相应权限和职能转让给企业一级和把国家所有制改造成其他形式的所有制，即集体企业、股份公司、合作社及其他不属于国家所有的企业。所谓“私有化”是指将国家所有制的客体、国家所有的股票（股金）、股份公司、其他经营公司和合伙公司改造成公民或由他们组成的法人所有。简单地说，就是把国有财产转化为非国家所有或私人所有。

这些国家有关非国有化和私有化的法律或计划、纲领规定，基于国防安全、环境保护的利益，国家履行有保障的社会职能，以及必须保证国家对某些活动的垄断等考虑，国民经济中有一部分仍归国有而不私有化的客体。由此可见，这些国家实行的私有化，只是把一部分国有财产转化为私有，而不是国有财产的全盘私有化。

总的看来，原苏联和东欧国家在实施非国有化和私有化时，首先依据保留国家财产的合理性、财产的部门隶属关系、产品及所实施的设施工程及服务的社会经济意义，将国有财产划分为两类：应该非国有化和私有化的企业财产，不准私有化的企业财产。然后再根据私有化对象的大中小企业的分类，实施不同方式的私有化。通常是：商业、服务业、小型工业企业和建筑企业通过拍卖和招标实施“小私有化”；大中型企业通过改组为股份公司，出售股份实施“大私有化”。对列入私有化清单的国有企业，在把它们改组为股份公司并出售股份后，也呈现出不同的情况，有的是全部股份转归私有了，有的是多数股份转归私有，有的则是少数股份转归私有。这样，原来的国有企业群体就分解为以下几种类型：①继续保持国家独有，或者说100%股份国有的企业，也即独资国有企业；②大部股份国有企业；③小部股份国有的企业；④转归私有的企业。

至于它们各占多大比重，因缺乏资料无法进行具体的计算。这里，根据俄罗斯的点滴资料，作个大致的推算。1990年初，俄罗斯工业部门独立核算的生产和科学生产联合公司共约3万家，全部国有国营。据俄罗斯副总理丘拜斯透露，计划进行私有化的大中型工业企业为2.2万个，到1994年6月初已经有1.8万个大中型企业变为股份公司。以此推算，在俄罗斯，将继续保持国有的工业企业约8 000家，占原有国有工业企业总数的26.7%，计划进行私有化的工业企业占73.3%；截至1994年6月初，已经变为股份公司的，占原国有工业企业总数的60%。

另据俄通社-塔斯社报道，截至1993年10月初，俄罗斯实现非国有化的企业占企业总数的43%，实现私有化的企业占企业总数的1/3。在整个“小私有化”领域已有63%的企业成为私有企业，其中：商业63%，公共饮食业58%，生活服务业64%以上。工业部门中私有化程度最大的是轻工、食品和建材工业，在本行业企业中分别占57%、56%和57%。公共运输占46%。近1.4万家大型工业企业中已建立8 200家股份制实体，占59%。

二、国有制实现方式的变化

根据马克思主义经济学的基本原理，生产资料所有制的概念是由所有权、占有权、支配权和使用权构成。所有权同占有权、支配权和使用权是统一的，又是可以分离的。在分离的情况下，所有权关系不变，改变的只是所有制的实现方式。

在苏联和东欧国家，起初认为它们是不可分离的，国家所有就得国家直接经营。表现在国营企业管理制度上，就是政企不分，一切听命于政府机关，企业没有一点自主权。后来改革，走的是放权、扩权，进而两权分离之路，即国家把经营管理的相应权限和职能转让给企业，实行所有权与经营权的分离。但是由于他们认为所有即占有，因而他们所讲经营权，就只包含了支配权和使用权。这样，在所有权和经营权分离的改革思路上，就缺少了一个占有权，以致在现实生活中所有权与经营权老是分离不清。

现在，有的国家又来了个180度的大转弯，主张两权统一。例如，罗马尼亚关于国营经济单位改为自主经营体和股份公司的法律规定：“自主经营体拥有独立自主的使用权与处置权，视情况，它可以得到为实现经营目的而赢得的成果。”这样，就产生了一个问题，既然自主经营体是所有者，那么国家就失去了作为所有者的地位，这些企业也失去了国有的属性。可是，建立自主经营体的恰恰是国民经济的关键行业，如军火、能源、矿产与天然气的开采、邮电、铁路运输。按理讲，这些行业是应该掌握在国家手里的，现在不再归国家所有了，将会带来什么样的后果呢？

多数国家不是这样做法。在他们那儿，国家作为所有者的地位不变，如阿尔巴尼亚的新《国营企业法》明确规定，国家是国营企业资本的唯一所有者。与前不同的是，国家作为所有者或者说出资人只掌握资本的存量及其增值，而不问资本的运营。企业作为法人，拥有企业内全部财产的占有权、支配权和使用权。占有、支配和使用三权组成通常所说的企业法人财产权。企业法人财产权的核心和关键是占有权。占有权是指某一集团或个人实际占有了某些财产，尽管没有这种财产的所有权，却是不允许他人占有的一种排他性占有。正是对财产的这种实际占有，使企业拥有了对财产的支配权和使用权，或者说经营权。这里的关键是企业拥有的只是财产的占有权，不拥有财产的所有权，财产的所有权只归出资人所有。由此，就从思想上厘定了国家和企业之间的产权关系：一方面，由于企业拥有法人财产权，作为所有的国家或政府，不能直接干预企业的生产和经营活动；另一方面，作为法人的企业，在取得企业财产占有权的基础上，全权负责企业生产经营活动，但却不能拥有财产的任何所有权。

企业法人财产的落实，将能使企业真正成为自主经营、自负盈亏，自我发展、自我制约的市场经济主体。除了一般的生产和经营权，作为拥有法人财产权的企业，关键是以下几个方面的权限要落实。

一是投资发展权。在传统体制下，企业无权作出任何独立发展的决策。现在，按照波兰的新《国营企业法》规定，国营企业可以与其他法人以及自然人出于合理的经济目的合建法令所允许的经济单位。阿尔巴尼亚的新《国营企业法》也规定，国营企业可设立具有法人资格的分支企业，有权决定参与其他本国或外国企业和公司投资的问题。

二是兼并和破产权。兼并，不仅是兼并其他企业，也指自己被其他企业兼并。被兼并与破产，是同一层次的范畴。波兰和阿尔巴尼亚的新《国营企业法》都明确规定，国营企业亏损，无力分红，可以宣告破产，遵照有关法规规定履行破产程序。

三是人事任用权。一般职工由企业自主任用已经做到了。关键是企业的主要经营管理人员，包括经理，怎么办？目前，在原苏东国家，大体上有两种情况。一种是由企业自主聘用。如波兰，新《国营企业法》规定，除公用事业外，国营企业的经理，由职工委员会从以征聘方式产生的候选人中任命。不进行征聘，则任命经理无效。至于企业的副经理和总会计师，则由企业经理经职工委员会同意后予以任免。另一种是由政府机关或其领导人任免。如阿尔巴尼亚，新《国营企业法》规定，国营企业的领导机构是领导委员会（5～7人）。领导委员会成员，其中包括经理，由部长、其他中央机关领导人或地方政权机关任命。有任命权的领导人或机关具有罢免权。领导委员会成员一般还兼任企业的技术领导职务。

投资发展权、破产兼并权、经理任命权转到企业手里后，国家作为出资者所能享有的权利是：①资产受益权。即不仅要求资产在企业中保值，而且有权分配企业所得的红利，即按照资产投入的份额分取相应的红利。②重大问题的决策权。如企业的发展战略，重大项目的投资以及兼并其他企业等行动。③经理选择权。如波兰的新《国营企业法》就明确规定：a.负责征聘经理的征聘委员会由创建机关指定的3人和本企业职工委员会指定的2人组成。b.新建国营企业的第一任经理由创建机关任命。如果职工委员会在6个月以内没有任命国营企业的经理，那么创建机关则以同样方式任命经理。在任命新建立的国营企业的经理之前，创建机关可以指定企业的临时负责人，但其任期不得超过6个月。c.职工委员会要免除企业经理的职务，必须征求创建机关的意见。如果企业经理在任职时严重违法乱纪，创建机关可以将其免职。

三、从国有企业管理转向国有资产管理

按照管理学原理，我们在上面谈了两个方面的变化：一是管理范围（规模）由大变小；二是管理方法（内容）由国家直接干预和包办企业的一切事务变为企业的一切事务均由企业自主决定，出资者——国家则按集资投入企业的资本额享有所有者的权益。接下来谈谈管理客体的变化。

在原苏东国家，实施非国有化和私有化方针后，“小私有化”领域的国有企业通过拍卖和招标基本上变成私有了。这些企业的属性是变了，但它们原来的资产被拍卖后回收的资金仍然掌握在国家手里。大中型国有企业改组成股份公司出售股份后，相当一部分股份仍由国家控制，而出售股份所得的资金也仍归国家所有。只要不是败家子，不想把这些资金吃光用光，就必然有一个如何运用这些资金，使它保值增值的问题。再说，国有财产私有化不可能一蹴而就，而需要经历一个或长或短的过程。这样，处于过渡中的国有资产也有个管理问题。在这种情况下，原来实行的以企业为客体的那套管理办法显然不适用了，必须相应的改成以国有资产（或资本）为客体来进行管理和运营。从原苏东国家的实践看，对于国有资产（资本）的管理和运营，主要包括以下几个方面。

（一）国有资产存量的调整

这方面涉及两个问题。一是国有企业资产的重新估价。因为，国有企业的厂房、建筑物、机器设备、运输工具等固定资产经过几年、十几年或几十年的使用，逐年折旧，残余的账面价值因种种原因，存在着偏高或偏低的情况。如有些机器设备、生产流水线等，因原定的折旧率过低，没有考虑精神磨损，账面价值虽大，而按现今的生产技术要求已基本上或完全不适用了，只能作废旧物资处理。有些厂房、建筑物等却是基本完好，它们的账面价值大大低于现值。因此，必须对它们重新评估，才能避免国有资产流失或使购买者吃亏。

另一是由于原苏东国家将国有企业改组成股份公司出售股份时都规定：①把一定百分比股份无偿地分配给全体公民或年满18岁的公民（一般为30%）或该企业的职工（一般为10%）；②把一定百分比的股份（20%～30%）按优惠价（如七折）出售给该企业职工。有的国家（如波兰）还规定，将20%的股份转交给社会保险机构作为社会保障的专项基金。这样，国有企业改组成股份公司后，国家实际掌握的资本额应为：国有企业资本总额－无偿分配资本额－低价出售股份损失资本额。如以波兰为例，100%－30%－20%（1－70%）－20%（转作社会保障基金而减少的资本额）=44%。波兰的扣除是比较高的。匈牙利则为100%－10%－30%（1－70%）=81%。有的国家（如捷克斯洛伐克）还将1940年代革命胜利后没收地主、资本家的财产偿还，则这部分也应从国有资产中扣除。这样，就整个国民经济看，调整后的国有资产（资本）总量应为，拍卖财产和出售股份（票）回收资金额加上国家掌握的股份资本额，以及不以股份形式出现而仍属国家所有的资产（土地和自然资源除外）的总和。

（二）长期国有资产的管理与运营

在原苏联和大多数东欧国家，此项工作名义上由国家资产委员会（或国家财产委员会）统管，但国资委是政府机关，主要负责非国有化和私有化方针政策的制定及其实施，基本不管国有资产的有效运营，实际上也管不了。匈牙利对这项工作做得比较好。①注重立法，做到有法可依。匈于1992年专门制定了《匈牙利长期国有经营资产的管理和使用法》，对长期归国有的资产范围，建立国家资产管理股份公司，资产管理股份公司的所有权、经营权，国有企业改造成经济公司等问题，都作出了明确的规定。②明确分工，做到各司其职。有关运营中的国有资产使用的主要要点（包括资产管理股份公司的红利政策和出售的条件），除应在法律条款中或资产管理股份公司创建文件中决定的要点外，由国会在与下一年度有关的“资产政策指导原则”中规定。政府在提出下一年度国家预算草案的同时，向国会递交与“资产政策指导原则”有关的建议。资产管理股份公司则具体负责其实施和国有资产的有效运营。

按照规定，资产管理股份公司是单体股份公司，它通过企业注册而建立。资产管理股份公司的代表所有权的股份归国家所有，不能出售和抵押。公司的创建资本由经营组织（国有企业改造成的经济公司）中长期归国有的商业份额（股份），以及运营所需的货币投入组成。创建资本的增减由政府作为创建者根据股权行使者（在资产管理股份公司中政府指定的部长）的建议作出决定。

资产管理股份公司的任务是：把国有企业改造成100%国有和部分国有的经济公司；根据经济公司中长期保留成员权（股权）的法人经济公司；在征求有关部长的意见后，提出国有份额占100%和多数的经济公司的经理、董事会成员和监事会成员的候选人名单，选择和修改经济公司的主要活动范围；建立使归属自己的资产合法并有效运营所需的明细账目和评估体系。

资产管理股份公司可以把属于它的成员权（股权）的行使委托给一定的经济公司或非国有的资产管理者。资产管理者的选择通过竞争方式进行。竞争通过公开的或封闭的招标方式实行。资产管理股份公司可以同赢得招标或者提供最优惠标书的投标者签署《资产管理协议》。协议内容由双方在法律条款范围内，考虑到招标公布书和递送的标书以及为保证协议实现而规定的附加义务的情况下自由确定。资产管理者的义务根据民法一般条款必须加以实现，破坏这些义务应承担赔偿责任。资产管理股份公司必须不断注意资产管理者的活动，定期索要详细的书面汇报、报告、决算，并不断检查其信贷能力。在资产管理者严重破坏协议或者阻碍监督活动的情况下，资产管理股份公司可以立刻中止协议。

资产管理股份公司的收入有：归其所有的商业份额（股份）分成（红利），从其可售的财产中产生的收入，以及其他收入。资产管理股份公司从利润中设立专项储备金。公司每年税后收入的10%应放入专项储备金中，一直到它占公司创建资本现价的比例达到在创建时政府所规定的比例。专项储备金特别用于资产管理股份公司所属的经济公司的重组、亏损的弥补以及赔偿要求的满足。资产管理股份公司应向国家预算交纳年度预算法中规定了幅度的红利。资产管理股份公司的活动由国家审计署监督。公司每半年向国家审计署通报国有经营资产的变化和使用情况。

（三）转型中的国有资产的管理

所谓转型中的国有资产，是指国有企业改组成股份公司后应出售而尚未售出的股份，一般也称暂时国有资产。对于这部分国有资产，罗马尼亚专门成立了一个过渡性的机构——国家所有制基金会来管理。

按照1991年7月31日罗议会参、众两院通过的《罗马尼亚贸易公司私有化法》规定，国家所有制基金会是一家具有法人资格及贸易和金融性质的公共机构，专门从事国家所拥有的股票或股份的管理及出售。它在拥有国家资本的贸易公司全部实现私有化之日即停止活动。

国家所有制基金会的主要任务是：①采取措施减少国家在贸易公司的社会资本中拥有的份额；②规定评价贸易公司的最低成绩标准，并制定有关使用应得股息的政策；③采取措施改造贸易公司的结构并使之恢复活力，或者视情况取消非营利的贸易公司；④参加落实私有制基金会提出的加快私有化进程的措施；⑤同私有制基金会一道按照法律履行股东大会应有的权限。国家所有制基金会依照贸易原则开展活动和作出决策。

国家所有制基金会的收入，将按董事会规定的比例用于：①存入有息账户；②进行必要的投资以改造贸易公司的结构和扭亏为盈，但不能通过这种投资增加国家在贸易公司的社会资本中的比重；③向拥有私人资本的罗马尼亚自然人和法人提供贷款，用于购买贸易公司的股票或资产；④为筹备和实行贸易公司私有化所需的开支提供资金；⑤任何其他与国家所有制基金会的活动目标有关的贸易业务。

国家所有制基金会在整个活动期间免交利润税，并不得向国家中央行政预算或地方预算交付任何款项。国家所有制基金会在停止活动时拥有的资产成为国家中央行政预算的收入。国家中央行政预算从国家所有制基金会停止活动之日起接管它的债务。

国家所有制基金会的领导机构是拥有17名成员的董事会。董事会会议由董事长主持（在董事长缺席时由副董事长主持）。国家所有制基金会的日常工作由一名主事总经理领导，这名主事总经理由董事长在征得董事会同意的情况下任命。主事总经理开展的活动受董事长的监督。

（《世界经济与政治》1994年第10期）