旅游综合改革保障措施

15.6　旅游综合改革保障措施

15.6.1　旅游综合改革阶段实施重点

1.第一阶段(6个月)

●成立体制改革实施机构。为了加强试验区管理体制改革的协调工作，确保其严密顺利实施，由市政府领导牵头，在玉溪市“抚仙湖—星云湖试验区建设领导小组”下设体制改革办公室，并从发改委、人事局、旅游局、两湖管理局、建设局、招商局、国土资源局等主要部门抽调骨干组成，具体负责体制改革的准备，参加改革基本政策的制定、重要问题研究讨论和负责体制改革的日常协调联络工作。抽调骨干人员应基本全脱产，以主要精力参加体制改革工作。

●编制体制改革经费预算。为了推进抚仙湖—星云湖试验区体制改革顺利实施，由体制改革办公室编制详细经费预算，报请玉溪市政府给予财政拨付专款，为试验区体制改革提供充分的经费支持，保证改革实施期间的各种办公条件和经费。

●召开体制改革专项联席会议。为了确保体制改革筹备期间有效的信息沟通，减少改革推进阻力，争取各相关部门的大力支持，体制改革实施机构应定期召开体制改革专项协调联席会议，通报体制改革筹备进程，及时吸纳各部门合理的具体改革建议，有效协调各级政府之间以及横向职能部门之间的相互关系。

●制定体制改革实施预案。体制改革办事机构在改革筹备过程中，应结合试验区改革发展的实际条件和改革实施的难易程度，制定体制改革的实施预案，明确体制改革推进时间表。体制改革实施预案遵循实事求是、先易后难、勇于创新、稳步推进的原则。

2.第二阶段(大约6个月)

●成立综合管委会。正式挂牌成立抚仙湖—星云湖试验区综合管委会，同时尽快组成管委会三处室、两局、一企、一队机构。

●实施相关职权交接。根据试验区管理体制改革基本框架的要求，合并或剥离包括抚仙湖管理局、星云湖管理局、旅游局、发改委、建设局、国土局和招商局在内的各项职权，进一步理顺所有涉及单位和部门的相应职权范围。

●调整管委会成员人事关系。体制改革筹备办事机构联合人事局共同编制计划，调整管委会各工作人员的人事关系，管委会各直属职能部门工作人员构成，以当前编制指标名额之内抽调为主，增加人员名额须报请人事厅(局)、省编制办审批指标，向社会公开招考。旅游投资公司则采用市场化运作招聘工作人员。

●成立旅游投资总公司。在前期各项工作准备就绪的基础上，择机正式挂牌成立玉溪市旅游投资总公司，开展相应职能的工作。

3.第三阶段(管委会正式开展工作)

●定期召开管委会工作会议。玉溪市抚仙湖—星云湖试验区综合管理委员会、旅游投资总公司成立并正式运作后，由管委会定期主持召开试验区工作会议，及时总结管理体制机构运作经验与存在的各种问题，并由管委会规划政策处进行初步对策研究。

●充分协调管委会与各县行政机构关系。玉溪市抚仙湖—星云湖试验区综合管理委员会在统一行使行政职权期间，应充分协调处理好与各县政府及县级行政机构关系。各县和相关职能部门行使涉及试验区开发与管理的职权时，应接受试验区管委会的统一领导和协调。

●评估调整管委会机构设置。体制改革推进的中远期，由玉溪市组织专家组对抚仙湖—星云湖试验区综合管理委员会的机构设置及其运行状况实施评估和诊断，并提出进一步完善试验区管理体制的调整方案，力图打造信息沟通快、行政效能高、执行力度强的试验区管理体系。

15.6.2　管理体制改革的保障措施

1.组织保障

由云南省旅游局和玉溪市共同成立抚仙湖—星云湖试验区协调监察领导小组，指导抚仙湖—星云湖试验区改革发展工作，研究并解决重大问题，协调省级相关部门先行试验的改革措施，对综合配套改革进行评估和督促检查，推动抚仙湖—星云湖试验区建设的各项工作。

2.统筹协调

从抚仙湖—星云湖试验区体制改革的筹备开始，直至管理体制开始运作的整个过程，要始终强化各部门间的有机协调工作，提高行政效能。由于体制改革涉及横向职能部门多、职能范围广，部门间横向协调主要采取三种方式，即内部协调、关键协调和一般协调。

3.依法改革

抚仙湖—星云湖试验区综合改革实施的各项措施，要以遵守国家法律、法规，符合国家产业政策要求为前提，超出国家有关规定的，由玉溪市人民政府依法定程序报请审批;法律、法规没有规定的，由玉溪市人大常委会报请省人大常委会制定相应法规予以规范。

15.6.3　组建旅游投资有限公司

玉溪旅游投资有限公司(以下简称投资公司)，是按照《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)及有关规定，授权玉溪市国资委牵头组建并开发和经营全市旅游资源及资产的专业性公司，是以国有资产为主体、多种经济成分构成的股份制企业。同时，还可以考虑加挂“玉溪旅游融资担保有限公司”，实行两块牌子一套班子管理运行模式。

1.玉溪旅游投资公司的模式

玉溪旅游投资有限公司按照“政府引导、市场机制、企业运作”的基本原则，建立旅游资源开发、旅游基础设施和旅游精品工程建设的投资主体和融资平台，并认真履行出资人的授权和赋予的职责，对玉溪市旅游资源进行开发建设、对旅游资产经营管理，保证其正常营运和保值增值。公司组建有以下两种模式供选择:

●第一种模式:建立政府控股的有限公司。即投资公司注册资本拟计划2亿～3亿元，由玉溪市国资委代政府出资51%，其他争取社会资金49%，形成由玉溪市国资委代政府控股的公司。

●第二种模式:建立政府参股的有限公司。投资公司注册资本拟计划2亿～3亿元，玉溪市国资委代政府出资30%，其他争取社会资金70%，但其中每股不少于5%、不超过10%，形成以玉溪市国资委为大股东出资人的有限公司。

2.玉溪旅游投资公司的资产构成

玉溪旅游投资有限公司以玉溪市国有资产为主体，吸纳县区、有积极性的民营企业和市外企业等出资人参加，形成一个由多种经济成分构成，包含有食、住、行、游、购、娱等方面的良性资产组合，拥有初步完备的接待体系和可持续发展能力的大型股份制企业。具体组成如下:

●政府出资的国有部分:包括政府旅游开发建设资金、各级部门和企事业单位投入旅游业的建设资金，现有部分国有旅游企业的有形良性资产，可供开发和利用的旅游资源等。

●其他社会投资:愿意以股份形式加入投资公司的其他景点、酒店、度假村、餐饮店、车船公司等企业投资;愿意与投资公司合作经营的旅游企业和经营单位;愿意与投资公司合作的市外各级各类投资实体和机构。

通过建立投融资平台，使玉溪投资公司在组建之初就具备开发经营的条件和投资开发新项目的融资能力。

3.玉溪旅游投资公司的管理和运行方式

玉溪旅游投资有限公司本身只进行资本经营和投资，主要负责政策研究、规划发展、招商引资、资产总管等宏观性管理，具体实施开发性、经营性工作，再成立相应的项目子公司进行组织落实，即成立全资、控股、参股子公司进行旅游项目开发、经营、服务和管理。公司按现代企业制度建立整套运行和管理体系，分别组建董事会、监事会、经营班子等组织领导和管理机构，实行董事会领导下的总经理负责制。

玉溪旅游投资有限公司主要以资本经营的方式，履行出资人授权经营资产时规定的各项责任，保证授权经营资产的保值增值;维护出资人作为资产所有者的权益，贯彻执行各级党委政府有关发展旅游业的各项方针、政策，按照旅游业的开发方向组织投资和融资;对重大旅游项目或设施建设进行决策、规划、招商引资、组织开发建设和经营管理等工作。玉溪旅游投资公司的管理，根据工作性质可以有三种模式选择。

●第一种模式，以玉溪市国资委为代表的市级管理，也就是市委、市政府管理下的企业。这样的管理力度大，但实际工作中旅游行政管理部门与投资公司如果难以达成一致，可能导致关系脱节，就不能较好地实现投资公司为政府在旅游产业投入方面的缓解压力作用及起好主导和引导作用。

●第二种模式，仍然是玉溪市级企业管理，但由市旅游局局长兼任投资公司的主要负责人。只有实现了市旅游行政管理部门对投资公司的实际而强有力的领导，投资公司的投资方向才不会偏移，才会形成合力，才能共同发挥两个层面的作用把旅游业打造成产业。

●第三种模式:玉溪旅游投资公司不套用行政级别，隶属于抚仙湖—星云湖试验区综合管委会，在抚仙湖开发中实现投融资目的后，不断做实、做强、做大，再逐步向外扩张，参与全市旅游经济建设。

4.玉溪旅游投资公司的组建方法

●积极完成前期工作。首先成立筹备工作小组，抽调相关部门人员负责成立公司前的各项工作，然后成立公司，建立健全各项工作措施和规章制度，确保公司正常运作及资产经营管理。

●明确公司与政府的关系。由玉溪市国资委代表市政府对投资公司行使大股东出资人的权利，主要是决定投资公司的设立，审查批准投资公司的公司章程;推荐、委派投资公司的董事、监事、财务总监，推荐和任命董事长、监事会主席，决定其报酬和奖惩;根据董事会提名，考核审定总经理人选。

●明确公司与有关部门的关系。公司的资产和财务接受玉溪市国资委等出资人的监督管理;旅游业务接受玉溪市旅游局的行业管理;景区建设项目开发接受玉溪市建设局的规划管理;涉及计划、招商、劳资、环保、文化、党群、综治等事宜，按有关法规、政策和规定办理，接受玉溪市相关部门的管理和指导，其他方面事宜按一般企业与政府部门的关系处理。

●明确公司的管理体制和人事制度。公司作为独立的法人，按照股份制企业和公司的规范要求，实行董事会领导下的总经理负责制，拥有独立的人事和资产处置权;子公司实行二级法人职业经理负责制或者国有民营，其他松散型的合作经营企业以契约方式明确合作内容和责权利，实现资源共享，互惠互利，共同发展。