对成都城乡一体化模式的评价

第四节　对成都城乡一体化模式的评价

成都市自2004年开始把推进城乡一体化作为政府的一项重要工作任务来抓。实际上,“城乡一体化”作为“城市化”的过程和必要手段,既可以通过经济发展的自发过程实现,在适当的条件下,也可以通过政府努力的方式予以引导和推动。而“推进”就意味着政府在城乡一体化过程中扮演着积极的角色,体现了政府努力,但这种政府的努力需要和经济、社会发展的必然规律相契合。这也就决定了政府在城乡一体化过程中必须进行恰当的定位,并在合理定位的基础上,充分发挥自身的作用。从这个意义上说,正确处理以下几个方面的关系,将是推进城乡一体化的关键所在。即政府在何时发挥作用？政府作用通过什么样的方式发挥出来？以及政府在哪些领域发挥作用？我们可以结合成都市近两年来的实践,来回答这几个问题。

一、选择推进城乡一体化的有利时机

1.根据国际经验分析,成都市的社会经济发展已经具备推动城乡一体化进程的客观条件

根据世界银行在20世纪90年代世界各国城市化水平和经济发展水平关系的分析,根据购买力平价计算的人均GDP达到6000至10000美元的国家,城市化水平在74%左右,10000美元以上的国家平均城市化水平为78%。而2004年,成都市的人均GDP为20775元,根据购买力平价折算,约为11750美元。如果以此为依据,75%以上的城市化水平将是符合成都经济发展水平的城市化比率。2004年成都市城区人口占总人口的比重为42.8%,有必要通过政府的引导和支持,通过促进城乡一体化的方式加速城市化进程。

2.近年来成都市经济的迅速发展,使之已经具备了推动城乡一体化的物质基础和经济条件

政府推进城乡一体化的实质,就是以政府推动的方式,缩小城乡居民的收入差距,并使城乡居民在社会保障水平、人文发展环境、就业和发展机会、享受公共服务等方面实现趋同。由于其中很多方面都具有公共产品的性质,需要政府组织和动员公共的经济资源,作为推进一体化的重要手段。这也使得地方经济发展是否足以支撑政府的推进计划,成为选择推进时机的重要条件。我们也很容易观察到,成都市经济近年来的超常发展为此奠定了坚实的物质基础。近年来,成都市的经济增长速度都在10%以上,在西部地区的城市中居于领先水平。同时,财政收入也以较快的速度增长,2004年成都市地方财政一般预算收入达到108亿元,全市人均财政收入超千元,在全国15个副省级城市中处于中游水平。经济发展和财政收入的增加,使得成都市政府具备了相当强的动员能力,推动城乡一体化的时机也更加成熟。

3.从成都市近年来的发展过程看,其经济结构的调整也使其完全有能力根据自身的资源禀赋和比较优势走出一条独特的城乡一体化之路

从东部沿海一些经济发达地区的经验看,全面工业化往往是实现城市化和城乡一体化的主要途径。这和东部沿海地区的地缘优势,以及一些制造业发展的禀赋条件有着根本联系。然而,全面工业化并不是实现城乡一体化的唯一条件。如果能很好地结合本地的社会经济条件,不仅可以同样实现城乡一体化的目标,还能避免全面工业化的一些负面效应。例如,成都市对近郊农业进行改造,使其符合都市经济圈发展的实际需要,转变为现代休闲农业；结合成都平原丰富的历史文化资源,发展文化产业等措施,不仅使城乡一体化有了具体的产业支撑,也使得成都市的城乡一体化过程更加有利于社会的和谐和经济发展的持续。相反,如果片面地将工业化水平视为推进城乡一体化的条件,不仅会丢弃自身的比较优势,还会延误推进城乡一体化的有利时机。从这个意义上说,成都市推进城乡一体化道路的手段值得其他西部地区的城市借鉴。

二、以政府推动为主导

城乡一体化过程中政府的角色与定位,决定了政府将采取什么样的方式和手段来推动城乡一体化。一般来说,政府的角色体现在两个比较重要的方面:确立发展战略和公共政策；界定和划分与市场的关系。从成都市在推进城乡一体化的实践中,我们可以看到,成功地定位政府的角色,是政府在推动城乡一体化进程中顺利地履行自身职能的基本保证。

确立小区域、多元化的推进原则,最大限度地发挥各地的比较优势,并合理地处理局部发展和整体推进之间的关系。成都市所辖的行政区域内有20个区（市、县）,城区所占的面积仅仅是行政区划面积的很小一部分。在这20个区（市、县）中,既包括较为发达的城区和初具现代城市格局的县级市,也包括一些仍然需要加速向现代城市转化的县区。行政区域范围较大,各个小区域的发展水平存在差别,无疑给整体推进城乡一体化带来了难度。在这种情况下,政府如果采取一种自上而下的推动模式,不仅会增加政策执行的成本,而且容易形成政策和实际脱节的情况。其结果将会提高政策执行的成本,甚至造成地区发展模式的扭曲,损害经济效率和社会公平。

正因为如此,成都市确立的推进原则充分尊重了各个小区域的差异性。采取自下而上、多元化发展的推进思路可以较大限度地发挥各个区域的比较优势,创造出适合各个区域情况的一体化模式。实际上,自下而上的推进模式和中国改革开放以来所一贯遵循的渐进改革、尊重创新的改革思路是相互吻合的。只有尊重人民的首创精神,才能在制度创新上产生有效的突破。同时,也只有对各区域的多元化的实践加以及时的总结和推广,才能让新的制度安排在更大范围内发挥优势。

正确处理政府和市场之间的关系,也是成都市推进城乡一体化过程中取得显著成效的重要原因。在推进城乡一体化的政策措施确立之初,政府就应确立“对城乡一体化的引导和推动,不应该和市场机制发生冲突”的基本原则。在具体的政策实施过程中应该始终明确,政府和市场是两种不同的机制,发挥作用的领域也有很大的差异,不能因为推进过程中政府的作用不可或缺,就让政府去替代市场本应发挥的功能。相反,政府需要通过自身的努力,充分发挥地区的比较优势,并使市场功能得到有效发挥。

三、政府在城乡一体化中的工作重点

政府推进城乡一体化需要使用公共资源,而无论是公共的经济资源,还是政策资源,都具有稀缺性。这意味着政府努力的每一个领域都存在着机会成本,需要比较执行每一项政策的成本和由此产生的经济和社会收益。由于在推进城乡一体化的过程中,政府需要做的工作千头万绪,就尤其需要根据政府工作的基本属性、社会经济发展的客观需要、对推进城乡一体化影响的轻重缓急,来确定政府努力的主要领域和优先顺序。成都市推进城乡一体化过程之所以能在比较短的时间内取得显著的成效,和政府对“有所为,有所不为”的准确把握,以及“什么先做,什么后做”的适当选择有很大的关系。从已有的实践经验来看,成都市在以下几个方面的尝试,对其他地区,尤其是中西部地区和一些经济发展水平相当的区域,将具有重要的借鉴意义。

1.坚持规划先行和科学规划

科学合理的规划是政府顺利推进城乡一体化工作的基本保证。坚持“规划先行”,既可以避免政府工作的盲目性,也可以通过规划引进智力资源,提升政府和地方的工作水平。在“小区域、多元化”的总体原则指导下,规划的合理性体现于是否发挥了各个地区的比较优势,是否有利于各个区域之间实现优势互补、合理配置资源。同时,在社会主义市场经济条件下,规划和“计划”有着本质的差别,“规划”是对各个地区如何推进城乡一体化的指导,它不应超越政府和市场分工的边界。例如,锦江区在推进城乡一体化过程中的做法就很好地体现了规划的科学性,从而使规划的作用得到了充分的发挥。

2.紧紧抓住“社会保障”这一核心

建立和完善社会保障制度之所以是推进城乡一体化的核心,首先是因为社会保障制度建设最能够体现“以人为本”的科学发展观。在推进城乡一体化的诸多制度安排中,社会保障制度建设是直接和个体相联系的,能够最直接地促进人的发展。而促进人的全面发展恰恰是政府推动城乡一体化的目的和出发点。另一方面,城乡居民在社会保障方面的差异是城乡差异最重要的环节。城乡分割的二元社会是在长期计划经济体制下形成的社会结构,虽然市场化改革已经打破了这种社会结构赖以存在的根本制度基础。但城乡分割的很多制度遗产仍然在发挥作用。其中,城乡福利制度方面的差异就是很重要的方面。由于城市部门在计划经济体制下就存在相对完善的保障制度,因此,在近年来通过向市场经济体制下的制度转换,比较容易建立起与市场经济制度相容的社会保障制度。目前,在城市已基本建立起养老、失业和医疗等社会保障制度网,以及最低生活保障的最后社会保障线。相形之下,农村的社会保障制度基本处于空白状态,社会保障水平的差异不仅是导致城乡之间的福利差距的直接原因,也是阻碍城乡一体化最重要的制度条件。因此,缩小城乡居民在社会保障方面的差异是打破多年来城乡分割的二元社会结构最有效的手段。

3.鼓励和推动制度创新

在推动城乡一体化过程中面临很多制度上的变革。针对体制转轨出现的制度碰撞,政府的角色尤其重要。一般来说,一个适宜的制度形成有其规律性。首先,制度需求在制度创新中发挥着重要的作用。而自上而下的制度安排过程,往往无法匹配经济和社会发展所产生的实际制度需求。这就需要政府积极地诱导和激励制度创新,并尊重和保护人民群众的首创精神。成都市在推进城乡一体化的过程中,在总体上确立了“小区域、多元化”的推进原则,这就给各个地区、多种形式的制度创新提供了足够的发展空间,使得各种不同的现实需求,有可能孕育出各种不同的制度形式。例如,城乡户籍制度的变革和一体化是城乡一体化过程中比较棘手的问题。一方面,在总体的制度环境下,户籍制度仍然发挥着重要的作用；另一方面,城乡一体化的实际需求也需要城乡户籍制度的并轨。同时,城乡户籍制度的并轨也给农村集体事务的处置带来新的难题。在这种情况下,成都市巧妙地采取了城乡户籍“双轨并存”的方式化解过渡时期的矛盾。很显然,如果政府对新的制度产生缺乏包容,那么新旧制度的冲突可能会阻碍城乡一体化的总体进程。其次,政府的作用还体现于对适宜制度的选择、肯定和推广。在“小区域、多元化”的推进模式下,新的制度创新往往在一个相对较小的区域内产生。因此,在更大的范围内提供制度供给就成为政府的重要职责。政府需要及时地发现各个区域内产生的新的制度,对制度创新的普适性进行评估,并选择具有推广价值的新的制度安排,使其在更大的范围内发挥作用。

4.夯实公共物品和服务的供给平台

公共产品供给历来是政府的基本职责,而公共物品的供给之所以在城乡一体化进程中显得更加重要,是因为结构调整所带来的不确定性,更加需要通过政府提供公共物品的方式予以保障。其中,基础设施建设在促进城乡一体化中的作用最为明显。公共物品供应还包括搭建信息平台、教育（如普及高中）、治安、安全药品供给等。

5.协调结构变动中的利益关系

推进城乡一体化会带来社会结构的变动,也必然会带来利益关系的调整。如果不能适时地采取有效的方式协调结构变动过程中产生的利益关系,就可能引起各个利益群体之间的冲突,这些分散的利益冲突如果解决不好、处置不当,极有可能影响城乡一体化的全局。因此,首先,要坚持全心全意为人民服务的宗旨；其次,要正确地制定政策和执行政策；再次,就是要切实地做好群众工作；最后,只要是看准了的、有利于推进城乡一体化的,政府可以采取摸着石头过河、示范推进的办法。在这个过程中,保持政府与民众在利益共享、公平增长方面的互动沟通至关重要。