“腾笼换鸟”与下岗职工再就业

“腾笼换鸟”与下岗职工再就业

自20世纪90年代以来，一方面，中国农村劳动力大量流向东南沿海经济发达地区和大中城市;另一方面，随着经济结构调整的力度加大和国有企业改革的步伐加快，城市下岗职工迅速增加，再就业工程的任务十分艰巨，使得流入城市的农民工的就业与城市本身的下岗职工的再就业的矛盾显得日益突出。为了解决这个矛盾，相当多的大中城市采用“腾笼换鸟”的办法，限制招收农民工，甚至清退农民工，给下岗职工再就业腾出岗位。我们认为，这种做法不仅对再就业工程的实施没有多大的帮助，而且极不利于我国的改革、发展和稳定，有必要深入研究，提出更合理有效的统筹解决城市劳动力就业问题的对策。

一、“腾笼换鸟”的原因和措施

全国相当多的大中城市之所以采用“腾笼换鸟”的方法解决农民工就业与下岗职工再就业的矛盾，其主要原因有两条:第一是认为城市的就业岗位有限，农民工进城就业，抢了城市职工的“饭碗”，减少了城市职工的就业机会，造成了城市就业的紧张局面，只有限制和清退农民工，才能腾出岗位安置下岗职工。第二是认为农民工不仅工资低、福利少、无需缴纳社会保障费，而且听话、要干什么就干什么、随时可以解雇、便于管理，企业(包括国有企业)更愿意用成本低又好用的农民工，甚至不惜让城市职工下岗而另雇农民工，使得城市下岗职工在就业竞争中处于不利地位。农民工的流入压低了城市劳动力价格，激化了城市的就业竞争，扰乱了城市的就业秩序，加剧了再就业工程实施的困难，只有限制和清退农民工，才能从根本上解决企业更愿意雇用农民工的问题，扫清再就业工程实施的障碍。正是基于上述认识，不少城市把“腾笼换鸟”作为实施再就业工程、解决城市就业问题的重要措施，并且存在逐步加强的趋势。

近几年，各城市纷纷制定歧视性法规，严格限制外地民工就业的行业和工种，控制使用外来劳动力的总量，清退不符合本市规定的外地务工人员。北京市从1996年起每年发布通告，公布限制使用外地劳动力的行业、工种，明文规定要加大对用人单位使用外地人员的审批力度，控制外地来京务工人员的总量。这些受到限制的行业和工种，从1996年的15个增加到1997年的34个、1998年的36个，逐年增长，以至到2000年达103个。其中甚至包括商店售货员、汽车售票员、仓库保管员、饭店服务员、电梯操作工等。上海市按工种性质对不同的岗位实行分类管理:“苦、脏、累、险”的工种属A类，可以录用外来人员;劳动条件较好的普通工种属C类，不得录用外来人员;介于A、C类之间是B类，按先本市后外地的原则招工。广州市劳动局继1997年和1998年作出相应规定以后，1999年初又出台一个文件，规定金融、保险等5个行业、34个工种限制使用农民工，并规定“商业、旅游业以及住宅小区等第三产业招用下岗职工的人数不得低于使用外地务工人员人数的50%。其他各类企业招用下岗职工的人数不得低于使用外地务工人员的30%”。对于不符合上述规定的用工，各地都要求进行清退。

二、“腾笼换鸟”的效果和问题

从目前各城市限制和清退农民工的效果来看，“腾笼换鸟”的政策和措施，不仅没有对解决城市下岗职工再就业问题发挥预期的积极作用，相反还产生了一些负效应，不符合市场经济的要求，不利于劳动力市场的健全，不能够实现劳动力资源的优化配置，不可能从根本上统筹解决城乡就业问题，更不适应非农化和城市化发展的需要。

1.“腾笼换鸟”成效甚微

从实际效果来看，“腾笼换鸟”往往是腾出的岗位并不多，换上的“鸟”更少。据有关调查资料，武汉市1998年清退的外来劳动力仅1.8万人，而且实际上能顶替上去的寥寥无几。某服饰有限公司清腾出100个岗位，只有10名下岗职工应聘，经考核录用了7人，可是仅干了两个月就都走了。由此可见，“腾笼换鸟”有可能使本来在岗的农民工失去工作，下岗职工也没有真正再就业，不仅不能解决城市的就业问题，甚至从总体上加剧城乡的就业问题。

2.“腾笼换鸟”违市场经济要求而行

市场经济要求建立包括劳动力市场在内的完整、统一、竞争、开放的市场体系，生产要素包括劳动力能够自由流动，就业必须市场化，实行自主择业、公平竞争、择优上岗、职工能进能出、工资能升能降的劳动工资制度。只有这样，市场配置资源的作用才能真正发挥，劳动力资源才能流向最有价值的使用方面，社会经济资源才能真正做到合理有效配置，市场经济也才能顺利运行和发展。但是，“腾笼换鸟”继续分割城乡劳动力市场，人为阻止城乡劳动力的流动和竞争，歧视农民工，维持城市职工的就业特权，极不利于劳动就业的市场化和城市职工就业观念的转变，使城乡劳动力资源得不到优化配置。违反市场经济的要求，与建立社会主义市场经济体制的目标背道而驰，这是“腾笼换鸟”政策的根本性缺陷。

3.“腾笼换鸟”逆非农化和城市化潮流而动

农业劳动力的非农化、农村人口的城市化是中国经济、社会发展目前面临的最主要的任务之一。“无农不稳、无工不富、无商不活”，农村剩余劳动力的非农化是解决“三农”问题，增加农民收入的根本出路。城市化是工业化的必然趋势、现代化的必由之路、市场经济发展的必要条件、知识经济发展的客观要求，更是当今的世界潮流。中国已经由前20年满足基本生活需要推动型的经济增长进入主要靠城市化推动的经济增长新阶段，城市化发展的滞后严重妨碍国民经济的增长，加快城市化进程成为扩大内需、推动新一轮经济增长的关键。农民工进城务工经商，正是非农化和城市化的重要途径。但是，限制和清退农民工，阻碍农村劳动力的非农化和城市化，恰恰逆潮流而动，这是“腾笼换鸟”政策的最大失误。

4.“腾笼换鸟”不能从根本上解决城乡就业问题

从20世纪90年代到21世纪前期，中国的就业形势都相当严峻。据估计，目前我国农村剩余劳动力1亿多，城市国有单位的富余职工总数约3000多万(含近几年下岗分流的职工)。不仅如此，从1990年开始到2010年，中国每年还要新增劳动力1200万～1400万。就业形势的严峻，不仅体现在需要就业的劳动力数量庞大上，而且表现在增加就业机会也相当不容易上。“腾笼换鸟”至多只能暂时缓解城市的就业问题，不可能从根本上解决城市的就业问题。几千万农民工进城务工经商，既增加了城市的消费需求，也增加了农民的收入，从而会扩大农村对城市工业品的有效需求，这些都能为城市创造出更多的就业机会。实践证明，限制和清退农民工对下岗职工再就业的作用不大，而且妨碍了农村剩余劳动力的转移，加剧了农村的就业问题，也有损于城市就业岗位的增加。由于解决城乡就业问题的根本途径是加快经济发展、创造更多的就业机会，这又要求深化改革，尽快建立社会主义市场经济体制，加快非农化和城市化的步伐，而“腾笼换鸟”恰恰违背了这些要求。所以，从根本上来说，“腾笼换鸟”不仅不能很好解决城市下岗职工的再就业问题，相反还有害于城乡就业问题的最终解决。

“腾笼换鸟”为什么会收效甚微，事与愿违呢?我们认为原因主要在于:

第一，城市就业问题严重和下岗职工再就业困难的原因不在农民工。目前，我国城市就业问题严重和下岗职工再就业困难的原因是极其复杂的，包括经济体制、发展战略、增长方式、经济结构、经济周期和就业观念等多方面的因素。传统计划经济体制、国有国营的企业制度和国家统包统配的劳动就业制度，造成国有经济人浮于事、劳动力严重过剩，现在深化国有企业改革，必须下岗分流、减员增效、优胜劣汰、兼并破产，必然带来失业的增加;传统的优先发展重工业的赶超战略，使得劳动密集形产业和第三产业发展不足，不能提供更多的就业机会;不合理的二元经济结构和畸形产业结构的调整，也会引起“结构性失业”;加上近几年经济增长下滑，使得城市就业问题显得更加突出;社会保障制度改革滞后、劳动力市场不健全、市场化的就业体制还没有形成、传统就业观念的束缚，则是下岗职工再就业困难的重要原因。正是因为城市的就业问题和下岗职工再就业的困难是由多种因素引起的，不是由于农民工的流入造成的，所以城市的就业问题不可能靠限制和清退农民工解决，必须多管齐下、综合治理、统筹解决。

第二，农民工和城市职工的就业存在互补性。虽然不能否定少数行业和部分工种，农民工与城市职工存在争夺岗位的情况，但从总体上看，农民工与城市职工在就业上主要不是“抢饭碗”的竞争关系，而是互相补充的关系。由于传统的政府分配工作、终生固定就业的制度和“等、靠、要”的就业观念，再加上比农民工更为优越的城市居民身份和较高的素质，城市职工一般只愿意从事收入高、轻松、舒适、体面的工作。相反，农民工就业主要集中在低技术要求、进入相对容易、劳动密集型、体力型的岗位上，干的多是“苦、累、脏、险、粗”的活儿。城市下岗职工在重新就业时，大多以原来的工作岗位的货币和非货币收益为参照系，很多人不愿进入工作条件较差、待遇相对没有保障的就业岗位，从而形成“自愿失业”。即使让农民工腾出岗位，下岗职工往往也不愿去干，使得部分城市出现了“有事无人干、有人无事干”、“几十万外地人打工忙赚钱、几十万本地人待业等救济”的怪现象。“腾笼换鸟”解决不了这个问题。

第三，农民工的用工成本大大低于城市职工。据有关调查资料介绍，一般来说，使用一名农民工所需的开支只有城镇职工的1/2。在成本最小化、利润最大化的利益驱动下，企业更愿意用农民工，不愿意用城市职工，即使是城市政府制定种种政策法规，限制和清退农民工，往往也是“上有政策、下有对策”，企业也会变着法子使用农民工。而且，农民工的适应性、灵活性、流动性极强，也会想方设法绕开行政性的限制和清退措施，通过多种途径实现在城市就业。这就是一些城市存在年年清退农民工，但农民工数量年年增加现象的重要原因。实际上，不应该也不可能限制企业使用农民工。正是由于“腾笼换鸟”政策违背市场经济规律，自然很难奏效。

三、统筹解决城乡就业问题的对策

城市就业(尤其是下岗职工的再就业)与农村就业(特别是剩余劳动力的转移)是我国就业问题的紧密相联的两大方面，二者必须兼顾，不可偏废。既不能采用牺牲农村就业的方法来解决城市的就业问题，也不能以增加城市职工的失业为代价去转移农村剩余劳动力，必须采取恰当的对策措施，统筹解决城乡的就业问题。

1.加快经济发展，创造更多就业机会，是解决城乡就业问题的根本途径

经济理论和实践都证明，经济增长率与失业率之间存在负相关关系，高的经济增长速度有利于降低失业率。我国现在除了加快建立社会主义市场经济体制的步伐之外，必须进一步有效地运用财政、金融、收入、贸易政策，扩大内需，增加出口，推动经济增长。只有这样才能增大经济总量，扩大就业，减少失业;才能更好地发展新兴产业，创造更多的就业岗位，满足下岗职工再就业和农村剩余劳动力转移的需要。

2.深化改革，形成统一的劳动力市场，是解决城乡就业问题的必要条件

我国到目前为止，城乡劳动力市场分割，劳动力流动还受到种种限制，极不利于劳动力资源的合理利用。必须深化改革，建立统一的劳动力市场，让城乡劳动力能够自由流动，这样才能使劳动力由低生产率部门向高生产率部门转移，减少“结构性失业”现象，实现劳动力资源的优化配置，提高经济效益，促进经济发展，更好地解决就业问题。

3.加速非农化和城市化的进程是转移农村剩余劳动力的关键措施

我国农村的就业问题集中表现为农村剩余劳动力的转移问题，农村剩余劳动力不可能完全就近就地转移，大部分要异地远迁，只有非农化和城市化才是农村剩余劳动力的根本出路，而且非农化(含农村工业化)必须与城市化适度同步发展。我国原先的那种“离土不离乡、进厂不进城”的农村工业化道路和农村剩余劳动力就近就地转移的方针，使得我国城市化发展严重滞后，既不利于农村工业化的进一步发展，又不能实现农村剩余劳动力更多更好地转移，必须加以调整。我国现在应该走“离土又离乡、进厂又进城”的路子，加快非农化尤其是城市化的步伐。只有这样，才能快速、持续、稳定地转移农村剩余劳动力，从根本上解决农村的就业问题。

4.转变经济增长方式，注意发挥劳动力资源的优势，是解决城乡就业问题的重要方法

转变经济增长方式，是我国提高经济效益，实现可持续发展的关键。转变经济增长方式，从总体上来看，不会加剧就业问题，相反有助于就业问题的解决。虽然增长方式由粗放型向集约型转变会提高资本的有机构成，相对减少对劳动力的需求，但是由于集约型的经济增长方式能够更好地促进经济效益提高、收入增加、经济发展，从而导致需求增长、市场容量扩张和投资增大，引起消费结构和产业结构变化，形成新的经济部门和职业，创造更多的就业机会，对劳动力的需求会绝对地扩大。

粗放型主要是靠增加生产要素的数量实现经济增长，集约型主要是靠提高生产要素的效率实现经济增长。劳动密集型产业并不必然是粗放经营的产业，也可以是集约经营的产业。转变经济增长方式与发挥资源禀赋的比较优势，是决定经济的两个相辅相成的重要方面，发挥资源的比较优势，更有利于提高资源的利用效率，促进集约型的经济增长。由于我国现在资金短缺、技术落后，而且价格昂贵;劳动力资源丰富，而且价格低廉，所以在经济增长方式的转变过程中，应该特别注意发挥资源的比较优势，发展劳动密集型产业，尽可能多使用劳动力，少使用资本，主要采用节省资本而不是节约劳动的技术，通过多种途径搞集约经营。这样，既能促进经济增长方式的转变，又有利于解决城乡的就业问题。

5.调整产业结构，大力发展第三产业，是解决城乡就业问题的有效途径

第三产业在国民经济中所占的比重(包括就业人数)不断提高，是产业结构演变的必然趋势，第三产业主要是劳动密集型和技术密集型产业，因此第三产业的发展水平极大地影响着就业状况。据统计，在全国就业总人数中，第三产业所占的比重只有26%，不仅远远低于发达国家的70%左右的水平，也明显低于发展中国家的平均水平。在总量不足的同时，我国第三产业的内部结构也不尽合理，金融、保险、信息服务和社区服务等行业还处于起步阶段，不少行业都有较大的发展空间。如目前在发达国家的第三产业中，社会和个人服务行业从业人员一般要占50%以上，我国只有20%左右。所以，必须调整产业结构，扶持第三产业的发展，提供更多的就业岗位，更好地解决城乡就业问题。

6.发展中小企业和非国有经济是解决城乡就业问题的重要渠道

随着国有经济的战略性调整和国有企业改革的深化，国有经济将主要集中在自然垄断部门、提供公共产品和服务的部门、基础产业等，比重也会有所下降，在增加就业方面的作用将极为有限;国有企业将主要是大型企业，其中资本密集型的企业较多，吸纳劳动力的能力较弱。与此相反，非国有经济的比重已经超过国有经济，成为增加就业的主渠道;非国有企业主要是中小企业，中小企业投资少、经营灵活、适应性强、劳动密集型企业较多，吸收的劳动力也较多。由此可见，统筹解决城乡就业问题，只能主要靠中小企业和非国有经济。所以，我国现在必须努力进行制度创新，制定和实行相关的优惠政策和措施，鼓励城乡居民创办中小企业、发展非国有经济，广开就业门路。

7.合理调整企业用工成本是解决城乡就业的必要手段

农民工价廉好用，所以企业更愿意使用农民工。为了限制企业使用农民工，部分城市的政府往往采用征收各种管理费的办法，加大企业使用农民工的成本。我们认为，这种歧视农民工的做法是不可取的。但是，造成企业使用农民工的成本低的多种因素中，也有不合理的成分，主要就是使用农民工不用缴纳社会保障费，农民工常常享受不到城市职工同等的劳保福利。这种情况对企业是有利的，但对城市职工是不公平的，使其在就业竞争中处于不利地位;对农民工也是不公平的，没有得到与城市职工同等的待遇，而且还留下了农民工没有社会保障的隐患。为了使城市职工与农民工在就业中处于公平竞争的同等地位，更好地统筹解决城乡就业问题，真正实现城乡劳动力资源的优化配置，必须恰当地调整农民工的用工成本，该取消的管理费，必须坚决取消;该增加的社会保障费用和劳保福利，必须切实增加。

8.完善社会保障制度，转变就业观念，是实现城市下岗职工再就业的重要措施

社会保障制度不健全、下岗职工“等、靠、要”的传统就业观念没有根本转变，是严重影响再就业工程顺利实施的两大困难。必须加快社会保障制度和住房制度改革的步伐，尽快建立合理的养老、失业、医疗等社会保障制度，解除城市职工下岗再就业的后顾之忧;在采取有效措施促使城市职工积极参与劳动力市场竞争的同时，运用各种宣传教育方法，帮助下岗职工转变就业观念，扫清再就业的思想障碍，以利加快再就业工程实施的进程。

参考文献

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简新华.实施再就业工程的困难和对策［J］.理论月刊，1998(8).

(原载《理论月刊》2002年第4期，为国家自然科学基金资助项目“乡城流动人口管理与社会稳定”的阶段性成果，项目批准号为79870096，与毕先萍合写)