政府与市场之争

一、模式的提出:政府与市场之争

(一)文献分析

在我国旅游产业成长史上，政府曾长期充当“统管”、“包揽”的角色。20世纪90年代初，党的十四大做出了建立我国社会主义市场经济体制的决定，政府的管理体制也随之做出调整。1997年，国家旅游局正式提出了“政府主导型”旅游发展模式，此后便引起了包括国务院有关部门在内的各地、各部门以及旅游界学者们的争议，归纳起来大致有三种观点:

1.肯定意见。就笔者所掌握的资料来看，国内大多数研究者和有关部门倾向于采取政府主导型发展战略，根据主要有三点:一是对我国过去20年旅游业发展的经验总结;二是对旅游业发达国家的经验借鉴;三是旅游业的综合性使其发展涉及许多相关部门。钟海生(1999年)认为，政府的领导和推动是旅游业能够健康、快速和持续发展的保证，而且要通过政府的力量来推动旅游业充分发挥其社会功能，确保旅游业的发展与其他产业发展协调同步，并尽力减少发展带来的负面影响。邓祝仁(2000年)认为，旅游业的政府主导型模式脱胎于日本和东亚“四小龙”所创造的“东亚奇迹”——政府主导型经济发展体制，其实施的核心在于正确发挥政府对旅游市场的干预作用。匡林(2001年)认为，在新世纪全球旅游业格局的大背景、中国社会主义市场经济的中背景和旅游业自身特点的小背景条件下发展旅游业集中体现在政府主导型战略之上，并从理论、实践和旅游税收的角度阐述了政府主导发展旅游业的必要性。从他们的观点可以看出，其讨论的出发点是在强调旅游业市场配置基础性作用的同时，还必须重视政府的积极干预，以规范市场行为，减少其负面影响，保证社会的和谐发展。从实践来看，这种积极的政府参与是必要的，它符合我国旅游业“仍处于转型期”的现实。

2.反对意见。反对者认为提倡政府主导有悖于党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的基本方针。依据有三:一是旅游业并非垄断性行业，而是具有高度竞争性的行业，这样的行业应当是市场主导型的;二是“政府主导型”的提法容易引起各个方面的误解，甚至会引起改革是否要停顿或是改变方向的误解;三是从实践效果来看，政府主导必然形成长官意志的翻版，造成一种政绩竞赛。⁽³⁾一些学者从探讨政府主导的内涵入手，认为由于作用机制与范围的不同，政府参与旅游业管理时会存在一些误区或弊端。陈卫民(1999年)认为人们对“政府主导”的“诠释”存在“不合时宜的强化执法和大力投资”的误区。刘怡(1999年)指出，旅游业的发展不可以完全依赖政府，应更重视市场的作用，只有以市场为基础，才会有旅游业的真正繁荣。李菊、林翔(2001年)强调要正确理解政府主导的职能范围，在市场机制起作用的范围内，政府部门主要是补充、引导和控制市场机制的不足，在其他方向不应该去干预市场。章尚正(2002年)认为，“政府主导”容易导致“政府主宰、政府主财和政府主干”的理解，在市场经济条件下，完全可以通过市场机制的作用来实现资源的有效配置，并提出“政府主导必然让位于市场导向……大谈特谈‘政府主导型’，这是管理理念新旧与管理水平高低的反映……‘政府主导型’已无提倡的必要”的观点。

3.折中意见。该观点主张应该根据实际情况，不同发展阶段应采用不同的发展模式，认为从政府主导向市场主导的转变过程是一个此消彼长的过程，也是一个体制的动态转换过程，既不能认为“政府主导”是天经地义的，也不能认为“市场主导”是无所不能的。李友亮、吴忠军(2005年)认为，产生政府主导与市场主导的争论是由于各方假设条件的不同，因此不存在哪种模式更优越的问题，应该根据旅游业的发展现状和发展要求，处理好政府与市场之间的关系，选择合适的发展模式。笔者也认为对“政府主导”的理解应该与时俱进，在现阶段适宜采用有限的政府主导模式。

以上三种意见各有各的道理，问题的关键在于这不是单纯的学术之争。从宏观角度来说，政府与市场的关系是社会主义市场经济体制建立与完善的根本问题;从微观角度来说，这些意见涉及一系列方针、政策的制定与落实;从长远角度来说，这些意见会影响旅游业发展的速度，也会影响旅游业发展的质量。

(二)演进分析

旅游业发展中政府与市场的关系问题主要集中于政府参与或政府主导与市场行为的关系的讨论。在旅游业发展模式选择上，主要根据是发展阶段论。在世界旅游组织第11届大会上，曾就40年来国家旅游组织(NTO)的作用达成共识。会议认为，NTO参与旅游业的发展基本上可分为三个阶段:

第一阶段:旅游业发展初期(启动阶段)，实行政府全面主导型发展战略模式，此时政府主要充当“催化剂”和市场主体的角色。其最大特点是运用政府的行政体制力量，较快地动员所掌握的经济资源，加快旅游开发和建设，迅速形成较大的产业规模和供给能力，促进旅游业快速发展。这一模式不仅对经济发达地区有效，而且对经济欠发达地区有更积极的促进作用。

第二阶段:旅游业发展成长期(发展阶段)，实行有限的政府主导型发展战略模式，此时政府主要执行规制与服务职能。随着旅游业的发展壮大，随着旅游管理走上法制化的轨道，政府管理旅游业的重心必然发生转移，由直接管理变为间接调控，着重于建立和完善旅游法规体系、规范旅游市场竞争秩序、加强职能部门协调、发挥政府的宏观调控和市场监管职能，从而使政府旅游宏观调控和管理逐渐由管理职能向服务职能转变。

第三阶段:旅游业发展成熟期(成熟阶段)，实行以市场主导、政府调控为特征的市场主导型发展战略模式，此时政府主要充当协调者、中介者的角色。这种政府从主导向中介角色的转变并非是对原有管理模式的否定，而是一种扬弃和完善，体现了在发展旅游的过程中充分运用旅游市场在资源配置时的基础性作用，适应了旅游发展中市场机制作用领域扩大、力度增强的现实要求，也是适应新的发展形势、调整政府职能、进一步发挥和加大宏观调控作用的客观要求。⁽⁴⁾

从发展阶段论可以看出，政府对旅游市场的干预日益弱化且向宏观层次转移。在建立、健全社会主义市场经济体制的过程中，旅游业的健康发展应选择“政府主导”还是“市场主导”不仅仅是一个对我国旅游业发展现状给予客观评价的问题，而是关乎发展理论和指导思想的问题。因此，不论是实行“政府主导”还是“市场主导”，其表面的意义并不重要，重要的是旅游业发展的现实更需要哪一种模式的支持。