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政府主导型调解机制构建探索

时间:2023-05-25 百科知识 版权反馈
【摘要】:市级劳动争议调解委员会负责所在地区的劳动争议案件的具体的调解工作。调解员要充分听取各方的意见,尽可能地为双方创造沟通条件,使双方可以心平气和地交换意见、进行谈判,并向争议双方阐明法律、法规和政策,详细解释相关条款,来自法院和仲裁委员会的调解员还可以向争议双方当事人介绍类似案件的仲裁和司法的结果,使当事人对调解不成的法律后果有大致的判断和预期。

二、政府主导型调解机制构建探索

(一)调解机构的设置和人员构成

为了保障调解组织的中立性,必须建立独立的调解组织,其不可依附于企业,亦不能依附于工会;为了保障调解组织的专业性,必须建立专门的调解组织;为了保障调解组织的权威性,必须建立政府主导型的调解组织。因此,我们主张由劳动和社会保障部牵头,组建一个专门的,作为其职能部门的一个机构——劳动争议调解委员会,作为专门劳动争议调解机构。劳动争议调解委员会的主任由劳动行政主管部门的有关负责人担任,调解员则由政府、法院、仲裁、社会保险、企业代表、工会中的精英人员组成,人员比例为1∶1,他们都是处理劳动争议相关问题的专家,并且他们都从自己所在的单位拿工资,人事档案等都还在自己的单位,即他们都是兼职的。这种调解组织不增加人员、不增加编制,不增加经费负担。其中企业代表和工会的代表不是来自发生争议的那个企业的企业代表和工会代表,而是来自于国家或行业内或区域内企业代表和工会代表,如果是来自行业内或区域内企业代表和工会代表,他们必须是与该纠纷没有利益关系的人员。比如:一个建筑公司与其建筑工人发生了劳动争议,这时的企业代表可以是来自全国企业协会的人员,也可以是建筑行业企业协会或本区域内企业协会的人员,工会代表可以是来自全国总工会的人员,也可以是建筑行业工会或本区域内工会的人员。这样设置的目的是为了保证调解的中立性和公正性。考虑到这种调解机构需要有工会和企业代表的参加,在我国经济欠发达地区和企业分散地区,尚不具备这种条件,所以劳动争议调解委员会可由三级组成,全国劳动争议调解委员会、省级劳动争议调解委员会和市级劳动争议调解委员会,机构隶属于各级劳动行政机关。其中,全国和省级的劳动争议调解委员会不负责具体的劳动争议调解,只是行使对下级的业务指导和负责对调解人员进行考核和培训。市级劳动争议调解委员会负责所在地区的劳动争议案件的具体的调解工作。

(二)调解的运作模式

1.调解的原则

调解实行自愿调解和强制调解相结合的原则,即个人劳动争议的调解由发生争议的当事人一方或双方向市级劳动争议调解委员会自愿提出申请,劳动争议调解委员会不主动介入。在调解过程中,任何一方都有权退出调解。集体劳动争议的调解即可以由发生争议的当事人一方或双方向市级劳动争议调解委员会提出申请,也可以由市级劳动争议调解委员会根据具体情况在必要时依职权主动介入,实行强制调解。

2.工作职能

调解机构的主要职能是调解,但是除了调解,劳动争议调解委员会还可以发挥一些指导和咨询的职能,从而更好地辅助调解职能的发挥。市级劳动争议调解委员会除了调解劳动争议外,还可以承担法律咨询和法制宣传的职能,“向劳动者和用人单位提供有关劳动的法律、法规和政策咨询,向他们宣传一些劳动法律法规,增强劳动者和用人单位的法制观念和调解意识,使他们以合法的形式解决争议,稳定劳动关系,促进社会和谐。”[28]全国劳动争议调解委员会和省级劳动争议调解委员会负责研究调解机制在运行中出现的问题,及时总结调解的经验和做法,对调解的一些数据进行统计分析,定期举办专题研讨会,指导下级调解机构的工作,对下级调解员进行业务培训并定期对他们进行考核。

3.调解的程序

个人劳动争议由发生争议的当事人一方或双方向市级劳动争议调解委员会提出申请,劳动争议调解委员会在收到申请后及时审查,并决定是否予以受理,如果不受理,须向申请人说明理由。受理案件后,调解委员会可以先到发生争议的单位了解情况,询问一下其他员工,再根据案件的具体情况决定实行“背靠背”或“面对面”的调解,调解的地点可以灵活多样,可以在发生在争议的单位内,也可以在劳动争议调解委员会以圆桌会的方式进行,还可以是幽静的咖啡馆。选择的地点应当突出友好、和谐的氛围,以利于调解的达成。在调解过程中。调解员要充分听取各方的意见,尽可能地为双方创造沟通条件,使双方可以心平气和地交换意见、进行谈判,并向争议双方阐明法律、法规和政策,详细解释相关条款,来自法院和仲裁委员会的调解员还可以向争议双方当事人介绍类似案件的仲裁和司法的结果,使当事人对调解不成的法律后果有大致的判断和预期。

在双方的沟通、协商无法达成一致意见时,调解委员会可以提出一个合理的解决方案,供双方当事人参考,从而促成调解协议的达成。调解委员会提出的解决方案不具有约束力,当事人可接受也可不接受,如果当事人不接受,可选择仲裁或诉讼,这时来自法院和仲裁委员会的调解员要对当事人进行指导,比如告诉他们具体的程序、需要什么证据等,为当事人采取的下一步措施进行事前指导,使当事人为仲裁或诉讼做好充分准备。如果当事人接受调解委员会提出的解决方案达成调解协议,或当事人通过沟通自行协商达成调解协议的,调解委员会应当及时制作调解书由双方签收并加盖劳动争议调解委员会的公章。

为了尽快解决纠纷,调解不能无期限的进行下去,劳动争议调解委员会在收到调解申请后15日内如果不能促使争议双方达成调解协议,当事人可以申请仲裁。集体劳动争议由发生争议的一方或双方向市级劳动争议调解委员会提出申请,也可由市级劳动争议调解委员会根据具体的情况必要时主动介入。如果是争议当事人主动申请的,劳动争议调解委员会在收到申请后,要确定调解的时间,及时安排当事人进行调解。如果是劳动争议调解委员会主动介入的,要向当事人双方解释其职能,与双方进行沟通,在取得双方信任的基础上进行调解工作。由于集体劳动争议案件涉及的人数较多,影响范围较大,调解的难度也比较大,所以调解的期限可以适当延长,如果争议双方在15天内不能达成调解协议的,经上级调解机构同意,可延长至30日。调解员对在调解过程中获悉的争议双方的一些基本情况,比如说企业的商业秘密、个人的隐私等负有保密的义务;未经当事人同意,不得公开双方的劳动争议。无论是个人劳动争议还是集体劳动争议,劳动争议调解委员会进行调解都是免费的,当事人无需缴纳任何费用。

(三)建设一支高素质的调解员队伍

调解员在劳动争议的调解过程中发挥着十分重要的作用,劳动争议的调解能否成功在很大程度上取决于调解员的调解能力,因此,劳动争议的调解员的选任和培养就显得十分重要了。综观世界各国的调解制度,都有专职、专业的调解员,也都有一支高素质的调解员队伍。随着市场经济体制改革的深入和发展,我国的劳动关系越来越复杂,调解工作的难度也越来越大,对调解员的要求也越来越高。一个好的调解员不仅应该具备良好的专业知识,“熟悉劳动关系方面的法律、法规和国家政策,透彻地了解工会和企业协会的结构和特征、集体谈判的实践和程序,还应该能够熟悉并灵活运用各种调解手段和调解技巧,具有较强的沟通协调能力和较好的语言表达能力,善于与人相处并且具有诚实、正直、和善、耐心的良好品质”。[29]劳动争议调解委员会中的调解员虽然都是各个方面的精英和专家,但是“专才”并不等于“全才”,他们也有需要学习的地方。现在的基层调解组织和乡镇、街道设立的调解组织的调解员,他们的素质更是难以胜任现在的调解工作,所以应该加强调解员队伍培训工作,建设一支高素质专业化的调解员队伍。其中培训的重点应该放在现在的基层人民调解组织和乡镇、街道设立的调解组织的调解员的身上。

对调解员的培训应该由全国劳动争议调解委员会和省级劳动争议调解委员会负责,并且对市级劳动争议调解委员会的调解员的培训和对基层人民调解组织和乡镇、街道设立的调解组织的调解员的培训应该分别进行,因为市级劳动争议调解委员会的调解员他们都是各个方面的专家,他们欠缺的可能只是某一方面的知识,对于他们可实行“缺什么补什么”,而对于基层调解组织和乡镇、街道设立的调解组织中的调解员,由于他们目前的素质较低,需要加强培训的力度,把培训的重点放在他们身上。并且应该提高聘任的标准,定期对他们进行培训,提高其综合素质和调解技能。并定期对他们进行考核,连续两次考核不合格的予以辞退。另外,笔者认为,还应该对调解员实施一定的激励机制。如果调与不调、调解成功与不成功都一样的话,不利于调动调解员的积极性,可以根据调解员参与调解的案件数量和是否调解成功,对调解员实施奖励机制,由此而形成的经费由国家财政拨付。

(四)整合其他调解组织,形成有效补充

根据我国《劳动争议调解仲裁法》的规定,我国现有的调解机构有企业的劳动争议调解委员会、基层人民调解组织和在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织,这些组织在建立初期发挥了一定的积极作用,但是正如上文所分析的,随着我国经济体制改革的加深,再加上这些组织本身存在着缺陷,法律机制不健全等原因,现在发挥的作用微乎其微。如果将其全部取消,也不是解决问题的最佳方案,考虑到我国目前的具体情况和现存调解组织的特殊性,我们认为最佳方案应是整合现有资源,完善现存调解组织,对政府主导型调解机制形成有效补充,充分发挥现存调解组织参与调解的积极性,建立一个协调双方参与调解工作、共同维护劳动关系稳定的有效机制。

企业劳动争议调解委员会由于依附于企业,在财务权和人事权上都受到用人单位的约束,决定了其作为调解组织并不能成为真正的中立第三方,但这些问题在短期内又很难有效地得到解决,然而简单否定企业劳动争议调解委员会也不是最好的办法,由于企业劳动争议调解委员会离争议发生地最近,对当事人的一些基本情况最了解,在解决争议方面有着得天独厚的条件。我们认为,应将企业内的调解制度向协商机制转化,充分发挥推动协商的功能,从而稳定劳动关系,促进社会和谐。

基层人民调解组织和在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的调解组织由于其层次较低,权威性不强,公信力不高,再加上法律规定缺乏可操作性,导致这些调解组织发挥的作用微弱。相对于企业劳动争议调解委员会来说,基层人民调解组织和乡镇、街道设立的调解组织还是有其自身的优势的,比如其不依附于企业、是中立的第三方、符合三方性原则等,满足作为调解组织的基本条件,对其我们应该扬长避短,发挥其积极的作用。首先应该完善相关立法,使其具有可操作性,其次应该提高调解员的素质,强化业务培训。现在的劳动争议案件越来越复杂,仅仅是具有较高的道德水平、热心调解的调解员已经不能胜任现时的调解工作,必须加强对他们的业务培训,使他们即熟悉劳动法律、法规和国家政策,又要了解企业情况,培养他们较好的沟通协调能力,不断提高他们的业务水平和政策水平,以满足现时需要。再次应该在提高调解员素质的基础上增强这些调解组织的权威性,提高其公信力。笔者认为,可以将基层调解组织和乡镇、街道的调解组织作为市级劳动争议调解委员会的分支机构,由市级劳动争议调解委员会对他们进行业务指导,由全国劳动争议调解委员会和省级劳动争议调解委员会负责对其调解员进行任命和培训,并定期进行考核,两次考试不合格的予以辞退。

(五)赋予调解协议法律效力

“劳动争议调解日渐式微的一个重要原因就是劳动争议调解结果的权威性不足,调解书的约束力较弱,其后果就是作为调解结果的调解书成为一纸空文,这不仅耗费了劳动者的精力,更是对调解资源的一种浪费”。[30]因此,为了保证劳动争议调解的权威性和效率性,应赋予调解协议一定的强制力。

调解的首要原则就是自愿,这也是调解的基本价值取向,照此推理,调解协议也应该不具有强制执行力,达成协议后争议双方当事人可以不遵守协议的约定。但是我们在设立一项制度时应考虑其效率性,我国《劳动争议仲裁法》把调解协议的履行完全依托于当事人的意愿,这不仅削弱了调解的效率性,也使调解机构的权威性大打折扣,还给某些当事人恶意进行调解提供了可乘之机,以达到拖延时间的目的。基于此考虑,我们建议赋予调解协议一定的强制力。在争议双方达成调解协议后,可由争议当事人一方或双方将调解协议送交所在地的人民法院审查、核准。“人民法院应当依据现行法律,审查调解协议是否违背当事人的意愿,是否合法、有无重大过失或显示公平的地方,经人民法院审查核实的调解协议书,产生与人民法院判决同等的法律效力,争议一方如果不履行,另一方可申请当地人民法院予以强制执行”。[31]这样可以平衡劳资双方的权益,引导广大劳动者和用人单位准确理解并运用调解方式依法维权;促进建立符合社会主义市场经济要求的劳动争议调解制度,倡导以调解的方式化解劳资矛盾,促进劳资关系的和谐发展。

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