多边贸易体制与“社会条款”之争

第一节　多边贸易体制与“社会条款”之争

迄今为止，我们双脚都完全站在“法律”平台上，目的是为了看清贸易与人权之间的制度关系。但是，贸易与人权问题并不是一个纯法律问题，它还具有浓厚政治色彩;而且，政治属性常常构成其法律属性的根基。因此，我们还必须把另一只脚抬起来，跨入“政治”平台，目的是为了洞察涉及贸易与人权问题的激烈政治争论。当然，在推进贸易自由化和保护人权方面都有相对成熟的国际法律制度的今天，围绕自由贸易与人权(特别是劳工权利)保护问题所产生的政治争论日益在法律的框架内借助于法律的语言来展开，因而最终表现为多边贸易体制中的“社会条款”之争。

一、贸易自由化与劳工权利保护

对于自由贸易的好处，最先是由亚当·斯密在其划时代性著作《国富论》中提及并展示的。^[5]约翰·S·穆勒也指出:“国际贸易的益处，在于更加有效地利用世界的生产力。”而且，整个世界长达60年的持续发展与和平，以及国际人权保护事业的不断进步，在很大程度上应当归功于自由贸易在全球的推进和扩张。不过，自由贸易及其保障体制的不断发展也给国际人权事业带来了一定的负面效应，其中特别是影响了人权与劳工权利的实现。而发达国家和反经济全球化人士尤为看重此种消极影响，认为“自由贸易与许多更重要的目标不相容，比如平等的收入分配、环境保护、劳工标准和人权”，^[6]并在全球范围内掀起了一场WTO 与“社会条款”的争论。

应当说，劳工保护与自由贸易之间的关联性和紧张性并不是一个需要加以论证的新问题，因为，其已经为历史和现实所证明。“历史地看，劳工标准的制定和推行从一开始就和贸易利益牵连。”^[7]一位西方学者也指出:“事实上，承认工人状况与国际竞争之间的关系已经有长达一个半世纪的历史了，它最早可以追溯到在欧洲工业革命时期对于工人状况的关注。”^[8]早在18世纪早期，随着工业革命的爆发，西欧各国相继进入大机器生产时代，大批一无所有的产业工人被资本所雇佣。为了降低生产成本，特别是劳动力成本，以谋取最大限度的利润，工厂主们拼命地压低工人的工资，想方设法延长工人的劳动时间，同时根本不注重劳动条件的改善，从而激化工人与资本家之间的矛盾，并因此影响了社会的稳定，劳工权益保护逐渐成为一个摆在欧洲劳工立法先驱们面前的社会乃至政治问题。尽管英国等工业化国家相继制定了一些立法来保护工人、干预劳资关系，但法律所确立的保护标准并没有得到有效的执行。而另一方面，在自由贸易和国际竞争日渐兴起的时代，如果没有国家间的协调，一国要单独地实施和改革其劳工立法似乎是不可能的，“欧洲劳工法的改革者们大都担心:制定限制使用童工和缩短工作时间的立法会使本国在与其他低标准的国家关系中处于一种竞争劣势。”^[9]显然，在自由贸易背景下，各国在劳工权利的保护上似乎陷入了“囚徒困境”。为了能够走出困境，西欧各国首先想到的解决办法是要求通过条约来建立共同的劳工标准，并指望它会得到所有欧洲工业国家的批准，同时建立一个国际组织来监督条约的实施。^[10]正是在这样一种理念的影响下，再加上1900年国际劳工立法协会的成立，欧洲各国拉开了国际劳工立法的序幕。基于第一次世界大战的深刻教训，出席巴黎和会的各国代表就劳工保护问题进行了深入的谈判，达成了对“劳工问题采取一致的行动，建立一个永久性机构”的共识，并最终在《凡尔赛和约》还未签订，国际联盟还未正式产生之际就创立了国际劳工组织。国际劳工组织的宗旨是通过促进全世界劳动条件的改善和生活水平的提高，最终在实现社会正义的基础上建立世界的持久和平。而要达到此目标，其根本性的手段就是以公约和建议书的形式制定国际劳工标准，即确定保护劳工权益的最低国际标准，并使其为世界各国普遍接受和尊重。事实上，随着以劳工标准的制定和推广为中心任务的国际劳工保护体制的不断成长，自由贸易与劳工保护之间形成了一种原始平衡，并且几乎持续达一个半世纪之久，只是在经济全球化时代才被打破。

随着经济全球化的扩展，在过去10年中，世界劳资关系和工人运动的形势及力量对比发生了重大的变化，资本的无国界使得世界资本的联合和合作成了资产所有者和各国政府自觉的认识和行动，世界劳工的地位则在不断下降，在发达国家尤其如此;另一方面，“全球化和贸易自由化已经弱化了国家保护工人的能力。”^[11]同时，在趋利性和国际竞争空前激烈的双重作用之下，资本还越来越多地压制和侵害劳工的权利。结果，资本权力得到强化，而劳工权利经常被侵害和掠夺，由此打破了第二次世界大战后国内、国际劳资关系长期相对平衡的态势。更为重要的是，此时在自由贸易和劳工保护上还出现了严重的“制度性”失衡:一方面，自由贸易得到了空前的发展，在空间上从国际贸易发展为世界乃至全球贸易，并获得了崭新的国际法律体制即WTO 的保护，“WTO 并不只是简单地对GATT进行了扩展，而是构成了多边贸易体制的法律和组织基础。”^[12]而在另一方面，国际劳工保护体制在推进劳工标准的普遍化上面临重重阻力，其发展似乎无法突破国际政治的“瓶颈”，各国劳工并未获得真正的国际保护，更不用说获得类似自由贸易所获得的全球保护了。在国内“政治性”失衡和国际“制度性”失衡的共同作用下，劳工保护与自由贸易的动态平衡再度被严重打破，两者之间的关系再一次趋于紧张。与导致最早的失衡和紧张的原因——无国际规制的自由贸易与无保护劳工权益的国际法律体制——不同的是，新近的失衡和紧张更多的是由于国际法律制度间的不平衡发展所导致的:自由贸易获得了当今世界上最强有力的体制的保障和推动，而保护人权和劳工权的体制相对软弱和不发达。正是在此种背景下，发达国家和不少非政府组织纷纷主张在多边贸易体制中融入“社会条款”，以缓解经济全球化和贸易自由化对世界人权和工人基本权利保护带来的越来越大的压力。

二、“社会条款”之争的历史透视

尽管关于工人权利和贸易的磋商已有很长的历史了，事实上比有关知识产权的讨论还要早，可以追溯到至少150年以前，^[13]但“社会条款”之争准确说来是在多边贸易体制诞生后才出现的，并且只是在WTO 时代才具有了突出的意义。由于劳工保护及其标准与自由贸易有着天然的联系，再加上一些国家，特别是美国的有意推动，多边贸易体制一经产生，就被和劳工标准(“社会条款”)拉扯在一起，并在演进和发展的整个历史中一直为其所困。在梳理“社会条款”争论的历史之前，我们有必要搞清“社会条款”的内涵。

对于“社会条款”(Social Clause)的内涵，不同学者的界定大不相同。比如，有学者认为，在国际贸易的背景下，“社会条款”本质上是指在贸易协定中融入的一个法律条款，目的是通过允许进口国对未遵守国际公认的最低劳工标准的出口国采取某些措施来消除发生在后者领土内最极端的劳工剥削形式。^[14]在笔者看来，显然有必要从广义和狭义两个角度来解释“社会条款”。从广义上讲，“社会条款”是指在双边、区域或者多边贸易、投资等协议中融入有关劳工权利、环境和人权保护的条款，并设定某种标准;对于不达标的成员国，其他成员国可予以经济贸易制裁。从狭义上讲，“社会条款”特指在多边贸易体制，具体说在WTO 中融入作为人权的核心劳工标准，使国际贸易与劳工权利直接挂钩，并授权进口国对不遵守核心劳工标准的出口国施加贸易制裁。必须强调的是，尽管“社会条款”只是被称做“条款”，但在实践中，它往往是由一系列条款构成的，并由此形成一个相对严密的劳工标准与贸易制裁挂钩机制。

“链接劳工标准与贸易纪律的提议并非是崭新的，”^[15]在多边层面融入社会条款的尝试最早可以追溯到第二次世界大战后布雷顿森林体系创建之时^[16]。在美国政府的极力鼓吹下，拟据此成立国际贸易组织(ITO)的《哈瓦那宪章》在其第2章第7条中承认了劳工标准在国际贸易中的重要性:成员承认在采取就业措施时必须充分考虑到规定在政府间宣言、公约和协议中的工人权利;成员承认所有国家在获得和维持与生产率相关的公平劳工标准上有着共同的利益，因此，应在生产率允许的范围内改善工资和生活标准(living standards)。同时，该条还规定，不公平的劳工状况，特别是在生产出口产品的部门中的劳工状况，会给国际贸易制造障碍。因此，每一成员国应采取一切适宜的行动以在国内改善这种状况。然而，美国参议院却拒绝批准此宪章，国际贸易组织胎死腹中。一些国家在多边贸易体制中融入原始版^[17]“社会条款”的努力遭到第一次失败。

WTO 的诞生标志着多边贸易体制实现了革命性的发展，同时也使自由贸易与劳工保护之争也进入了一个新阶段，即有关争论开始以多边贸易体制为主要阵地展开，不仅在乌拉圭回合谈判后期出现了“社会条款”之争，而且这种争论在1996年WTO 新加坡部长级会议上升级为劳工标准之争，并在1999年西雅图会议上酿成“西雅图战斗”(The battle in Seattle)。^[18]结果，“在国际贸易协定中融入‘社会条款’——一项把工人权利与贸易优惠相挂钩的条款——的要求成为了困扰当今国际贸易自由化进程的一个主要问题。”^[19]

早在乌拉圭回合谈判临近结束的1994年，美国、法国、奥地利、比利时、西班牙等国以“社会条款”为名，要求把劳工标准问题写进《马拉喀什部长宣言》中，并强调将劳工标准与贸易制裁联系起来，以贸易制裁来促进劳工标准的提高。美欧国家的主张遭到了巴西、巴基斯坦等发展中国家的坚决反对。最后，各方达成妥协，同意将这一问题放到即将成立的世界贸易组织中去讨论。

1996年12月，在世界贸易组织第一届部长级会议——新加坡会议正式举行期间，以美国为首的发达国家在劳工标准问题上向前迈了一大步，要求就制定统一的“核心劳工标准”进行谈判;并且，还执意要将劳工标准问题作为WTO 今后的工作日程之一写进部长宣言。然而，以印度、巴基斯坦和埃及为首的发展中国家坚决反对部长宣言中出现任何关于劳工标准的措辞，认为若在WTO 讨论劳工标准势必将埋下劳工标准被用作贸易保护主义手段的隐患。为了不至于使WTO 首届部长级会议以失败而告终，发达国家和发展中国家都做出了一定程度的让步，最终以《新加坡部长宣言》将劳工问题作为第一个陈述和说明的对象而暂时平息了有关纷争。

1998年5月，在日内瓦庆祝多边贸易体制50周年大会和WTO 第二届部长级会议上，美国强调开展新一轮多边贸易谈判，不仅涉及固定议程的内容，而且要包括许多“新议题”，其中就包括贸易与劳工标准。1999年12月在美国西雅图召开的世界贸易组织部长会议上，劳工标准问题再次引起了激烈争论。在数万名来自劳工、人权和环保组织的示威群众的包围下，美国总统克林顿在12月2日的世界贸易组织的大会上发言，声称要将不符合劳工标准的国家生产的产品排除在美国市场之外，同时还首次在大会上表示要对那些违背劳工标准的成员实施经济制裁。对此，发展中国家坚决反对。它们强调，根据新加坡部长宣言，劳工标准问题只能由国际劳工组织去解决，根本不应列入新一轮谈判的议程。^[20]否则，就会为发达国家对来自发展中国家的商品实施贸易保护大开方便之门。更令人意想不到的是，西雅图会议最后变成了西雅图战斗，会议室内争吵、对峙几乎掀翻了屋顶，会议室外抗议、冲突不断。结果，西雅图会议没有取得任何实质性的进展，最终以失败而告终。

2001年11月，在卡塔尔举行的世界贸易组织多哈部长会议上，关于多边贸易规则谈判中的主要议题的内容曾引起一番争论。在劳工权利和劳工标准问题上，美国认为，发展中国家的某些制造业通过低工资战略取得成本优势，应被视为不公平的贸易措施，建议世界贸易组织将实现公平和对等的劳工待遇作为一项基本目标。另外，欧盟要求贸易草案使用更强烈的措辞，明确表示世贸组织应该在执行核心劳工标准方面发挥一定作用。但发展中国家认为西方国家会利用这样的标准来达到贸易保护主义目的而表示坚决反对。最终，由于各国都不想本届会议重蹈西雅图会议的覆辙，并希望尽快启动新一轮的多边贸易谈判，多哈会议未将这一问题纳入正式议题内。

在2003年9月举行的坎昆会议上，各发展中国家以史无前例的方式团结在一起，并显示了它们不仅能够影响，而且能够阻止多边贸易谈判的能力。^[21]发展中国家优先关注的议题——“知识产权保护与公共健康”和“农产品贸易自由化”成为了谈判的重点。并且，由于看到了发展中国家团结起来的巨大力量，发达国家没有提出劳工标准问题，“劳工标准问题成为了其他优先谈判议题的牺牲品，被推向了后台。”^[22]但是，这并不意味着劳工标准问题就此从多边贸易谈判中消失了，^[23]它仅仅是稍微往后靠了一下。

三、“社会条款”争论在发达国家与发展中国家之间的展开

“1994年乌拉圭回合的结束标志着多边贸易体制进入了一个崭新的时代。”^[24]与此同时，自由贸易与劳工保护之关系也进入了一个崭新的时代:一方面，自由贸易与劳工保护之间的制度性平衡似乎被打破，导致两者之间的关系较一个半世纪前更为紧张;另一方面，由于各国在劳工保护状况上的差异及其引起的突出国际竞争和国际贸易效应，似乎使发达国家与发展中国家之间长期存在的矛盾加深。更为重要的是，前述两方面的矛盾在经济全球化和贸易自由化的作用下正在合流，发达国家企图在多边贸易体制内使自由贸易与劳工保护直接挂钩，由此引发了WTO 中的“社会条款”之争。

可以说，“社会条款”是多边贸易谈判中最具争论性的议题之一。^[25]而且，随着发展中国家实力的增强及其在多边贸易体制中的崛起，“社会条款”与劳工标准问题已经从GATT时代国家间的“严重分歧”发展为WTO 时代发展中国家与发达国家之间的“严重对抗”阶段。所以，WTO 中的“社会条款”之争实际上已经变成一种南北之争，具体讲是发达国家主张在WTO 中加入“社会条款”，而发展中国家对此表示坚决反对所形成的一种对抗状态。由于“社会条款”及劳工标准问题本身具有相当复杂的性质，发达国家与发展中国家分别在经济、政治和法律三个层面提出了针锋相对的主张和理由，其中经济层面的争论是基础性的，政治层面的争论是中间性的，法律层面的争论是终局性的。

1.经济层面的争论

(1)公平贸易对自由贸易

发达国家认为，劳工保护水平与国际贸易有着密切的联系，因为它直接影响商品的成本和市场价格;发展中国家有意维持较低的劳工标准或不尊重国际劳工标准，以此来在国际竞争中取得优势地位并占领国际市场，因而完全是在搞不公平贸易。而在发展中国家看来，劳工保护和国际贸易分属两个完全不同的领域，前者属于国内社会正义问题，后者属于对外经贸交流、合作问题，两者之间并不存在密切的联系。发展中国家还认为，一国劳工标准之高低从根本上受制于该国的社会发展水平，发展中国家并没有、且也不可能操纵自身的劳工保护标准来取得竞争优势;发达国家所说的公平贸易实际上并不公平，因为它首先就不是自由贸易，而是地地道道的贸易保护主义。

(2)“社会倾销”对比较优势

发达国家认为，由于各国工资水平、工作时间、工作安全条件、劳动环境等方面的差异，使得劳工保护水平低的国家在国际贸易中有相对的“不平等的”优势，势必造成对劳工保护水平高的国家的“社会倾销”。更具体地说，发展中国家通过自由贸易把隐藏着劳资矛盾的产品出口到发达国家，实际上也把国内社会问题与矛盾倾销到其他国家。而发展中国家认为，劳工保护水平的高低从根本上讲受制于一国社会经济发展水平的高低，在现阶段不可能建立一套适用于世界各国的统一劳工标准;劳动力资源丰富，且工资等劳动力成本水平不高是发展中国家主要甚至唯一的比较优势;发展中国家利用自己的比较优势参与国际贸易实际上是在进行公平竞争，而不是搞所谓的“社会倾销”。

(3)“探底”竞争(the race to the bottom)对“探顶”竞争(the race to the top)

发达国家认为，WTO 框架下的贸易自由化所带来的国际竞争远比古典自由贸易时代激烈，世界统一大市场的形成导致世界各国在劳工权益保护上再次陷入了“囚徒困境”，而且比以前陷得更深。发达国家为了在市场法则下求得生存，被迫降低自身的劳工保护水平以应付来自发展中国家的不公平竞争;这又会反过来促使发展中国家进一步降低劳工保护水平……发达国家与发展中国家不得不展开“探底”竞争，导致低劳工标准驱逐高劳工标准。但是，发展中国家的看法刚好相反。它们认为，自由贸易所带来的只会是“探顶”竞争而不是“探底”竞争，即随着自由贸易对经济与社会全面发展的推动，发展中国家在劳工保护水平上会向发达国家看齐，并不断追赶发达国家的劳工保护水平。

2.政治层面的争论

(1)在融入“社会条款”的前提上:人权问题对发展问题

在发达国家看来，在WTO 中融入“社会条款”的根本目的是促进各WTO 成员尊重国际劳工标准，特别是核心劳工标准。由于核心劳工标准完全具有基本人权的性质，其人权性不仅为国际人权宪章所保障，而且也为国际劳工组织1998年通过的《工作的基本原则与权利宣言及其后续措施》所承认^[26]，所以，融入“社会条款”的出发点在于保护世界工人的基本人权。而在另一方面，尽管发展中国家在一定条件下承认核心劳工标准的基本人权性，但它们认为提高劳工标准更是一个发展问题^[27]，如果要充分尊重和实现核心劳工标准，首先就必须大力发展经济;由于贸易是经济增长的引擎，所以必须推进贸易自由化，而不是通过添加“社会条款”来限制自由贸易。

(2)在“社会条款”的性质上:保护人权对保护贸易

发达国家认为，发展中国家工人的低工资和低劳工标准不仅直接妨害了其本国工人的人权，而且也间接地侵害了发达国家工人的人权，因此，贸易全球化需要劳工标准的全球化，以在全球确定各国统一遵守的社会标准，以便实现人权保护的全球化。“‘社会条款’不是一个抽象或时髦的理念。它试图确保工人的基本人权在世界任何地方都得到尊重。”^[28]而发展中国家坚决不同意此种看法。它们认为，发达国家融入“社会条款”的真正目的是为发达国家延续其对发展中国家的贸易保护主义政策制造合法的依据和借口，是以保护人权为名，行贸易保护主义之实。所以，“社会条款”不是在保护人权，而是在保护贸易。

(3)在“社会条款”的功效上:一箭“射”双雕对一箭“失”双雕

在发达国家看来，通过在WTO 中融入“社会条款”，不仅可以弥补国际人权与劳工权保护体制的致命缺陷，而且可以促使发展中国家有效地改进其国内保护人权或劳工权的立法，同时还可以保障自由贸易公平地进行，最终实现一箭双雕。“(‘社会条款’)的目的在于确立一套统一的最低社会保护标准以确保公平贸易，制约贸易自由化的可能产生的社会消极影响，并使劳工公平地分享发展的利益。它试图确保社会进步与贸易自由化齐头并进。”^[29]但在发展中国家看来，融入“社会条款”，借用WTO 贸易制裁机制，不仅会阻碍自由贸易，而且会损害人权保护，因而，不是一箭“射”双雕，而是一箭“失”双雕。巴格瓦蒂从理论上论证了发展中国家的观点的正确性。他认为，如果要同时实现多个目标，通常我们需要和目标数相同的政策工具。因此，仅仅依靠一个政策工具，无法同时有效地实现社会道德目标和自由化。如果想一箭(即贸易条约及制度)双雕(即社会目标和自由贸易)，结果往往会是一只都射不到。^[30]

3.法律层面的争论

法律层面的争论主要集中在人权国际保护的有效方式是什么?是借助贸易制裁还是借助国际合作?世界贸易组织还是国际劳工组织是处理劳工标准的适当机构?发达国家认为，尽管在保护劳工权利和人权方面也存在着专门的国际法律体制，但是其保护与执行机制却非常软弱，不仅表现在国际劳工公约难以获得会员国的普遍采纳，而且也表现在公约的执行得不到有效的保障上，而世界贸易体制却有以贸易制裁为中心的威慑机制，其强力性是国际劳工组织所根本无法比拟的，所以，必须让世界贸易体制承担起促进劳工权利与人权保护的重任，因为，贸易制裁是人权保护最有力的武器，它甚至比军事干涉还有效。而发展中国家认为，基于分工原理，国际劳工组织一直是促进国际劳工标准的适当机构;它有着独特的执行机制，且其执行机制在有效性上并不一定亚于WTO 的执行机制。发展中国家还认为，由于人权保护和实现在根本上受制于国家的社会经济发展，因而，人权保护最有效的方式是进行全面的合作，不仅在WTO 框架下就贸易政策与立法制定进行合作，而且还包括在国际劳工组织框架下就社会政策和立法进行合作，甚至包括WTO 与国际劳工组织之间的合作。

在目前看来，发达国家与发展中国家在争论中互不让步:一方面，发展中国家坚决反对让劳工标准“入世”;另一方面，发达国家则努力推动劳工标准“入世”，双方实力对比大体相当，所以形成了一种均势状态。不过，随着自由贸易不断发展和国际经济环境的变动，这种均势可能会被打破。与此同时，一些学者在努力推出和兜售自己的“社会条款”版本。