财团法人的制度与价值

三、财团法人的制度与价值

(一)财团法人制度的基本思路

财团法人的基本要素是目的、财产和组织机构。财团法人制度的基本思路是这样的:有人捐出一笔财产用于特定目的事业，而这个目的事业的实现可能是永久性的，也可能是一段很长的不太确定的时间。财团的事业执行所需经费来自捐助财产所产生的收益而非直接将捐助财产用于实现财团目的。只要基础财产存在，就会源源不断地产生收益，就可以一直满足财团开展事业所需经费，财团的事业就可以永久性地进行下去。因此如何确保财团的基础财产的安全，事关财团是否可以获得源源不断的收益作为事业经费，事关财团目的是否可以持续地进行下去。于是，一方面捐助人在捐出财产时会订立一个财团章程，明确规定财团的目的事业范围，且该事业范围通常在财团设立之后即使是捐助人也不得变更，以此确保捐助人意志的实现。社团法人的社员大会作为法人最高权力机关可以通过决议变更法人的章程或者目的事业范围，而财团法人不设社员大会作为法人最高权力机关。另一方面，财团法人制度中设计了一系列的具体制度确保财团财产的安全性，其中最具创造性、最为重要的一点就是财团财产归属于财团本身，财团本身享有主体资格。财团章程稳定不可改变、财团财产的所有权归于财团本身、财团组织机构设置中不设权力机关这三项规则，是确保财团法人良好运作的三大基石。

(二)财团法人的财产安全保障制度

财团法人的财产包括两部分，一部分是指捐助人捐赠出来的，专门用于特定目的的财产，这一部分财产属于财团的基本财产;第二部分是财团设立之后的收益，包括基本财产所产生的收益和财团接受他人的捐赠所获得的收入。那么，财团法人如何确保财团财产的安全性呢?主要有以下的制度:

1.财团财产的独立性。财团财产的独立性不仅对于财团的成立、取得法人资格具有重要意义，而且对于财团目的的实现同样具有重要意义。财团法人财产的独立性，是指财团法人的财产不属于任何其他的主体所有，而是属于财团自身所有。为什么立法者会让一笔财产享有法律人格，成为它自己的财产权人呢?在这里，大陆法系有一个特别的设计:为了切实维护财团财产的安全，为了确保财团的财产能够用于捐助人所设定的目的，为了使财团的财产或者说用于特定目的实现的财产与其他财产完全的区分开来，必须排除任何利益不一致的人对该笔财产的所有权。因为大陆法系所有权一权独大，一旦将捐助财产归于某一个主体的名下，则该主体可以基于强大的所有权，影响该财产用于特定用途。于是，该笔财产被创造性地归属于其本身。财团的组织机构中包括董事会(或者叫理事会)，有的还有监事会等，但是没有社团法人之社员大会这样的权力机关。因此，财团的章程几乎无从改变。也就是说，财团财产的所有权人是财团，这仅仅是一个观念上的所有权人，财团财产的所有权、所有权人实际上都被虚化了。因此，传统大陆法系效力强大的所有权因为权利主体被虚化而变得效力较弱，而且不存在与财团目的不一致的产权人，因此不至于危及财团财产的安全了。

2.财团财产的充足性。财团财产的充足性是指财团的财产足以实现财团的目的。由于财团法人属于一种消极的财产管理制度，并不以实现财产的最大增值为目标，而是以实现财团的目的为目标。因此，财团财产的充足性是以拥有足够的基本财产为前提的，或者说财团财产的充足性是在财团成立之前就需要把握的，而非财团设立之后再去募捐或者以财团财产投资大量营利来实现财团目的。财团法人设立时，通常都需要获得主管机关的审批或者许可，特别是到登记机关办理登记时，登记机关会审核财团的财产的充足性。

3.完善财团法人治理结构。财团法人制度由于虚化了所有权，因此如何规范财团财产的实际占有人——财团董事会的行为，就成为接下来必须解决的一个重要问题。也正是因为财团财产的这种虚化所有权和所有权人的特殊结构，导致对于财团的监督比其他任何制度中对董事行为的监督都更加重要。

4.优化财产结构。财团的财产应该参照日本法上的做法，规定不能动用的财产、可以动用的财产以及可以用于营利事业的财产。特别是对于财团设立之初由设立人捐助的财产，其安全性比财团设立后获得的财产对于财团的存续的意义更大，因此关于基础财产的管理运用，必须满足以下两个条件:第一，本金确定可以收回;第二，可以获得适当的收益，但应该以安全、确定可行的方法为之。一般而言，应该以中长期的定期存款、国债、不动产特别是土地等为宜，而不应该投资于市场价值波动太大的股票、黄金等，或者投资于客观评价困难的艺术品、古董等。为了分散风险，许多国家关于公益法人的法律都限定公益法人持有某一个企业的股份的最高限额。例如日本规定的最高比例是21%，而日本大部分企业财团持有企业的股份不超过10%。

5.建立风险准备基金。法律应该规定财团应从每年的收入中提取一部分保留下来，以平衡由于通货膨胀导致的财团财产购买力的下降和弥补投资意外失败导致的亏损。为了乐观地、有把握地获得收入而非收入的最大化，允许财团法人审慎地变换投资是有益的。⁽¹⁴⁾

6.实行严格的预决算制度。这样可以使财团的运营更好地量入为出，减少大规模负债的可能性，以免财团债务缠身，导致债务滚雪球似的越来越多。原则上财团法人不应该大量举债来扩大自己的业务规模。

(三)公法财团法人的制度优势

财团法人可以分为公法财团和私法财团。公法财团法人是指依据公法由国家出资设立的财团法人，私法财团法人是指由私人或者企业出资依据私法设立的财团法人。

德国、日本等国家和我国台湾地区都有公法财团法人，其中以日本的公法财团在规模上最为庞大。日本的公法财团法人属于特殊法人中的一种，在日本的整个财团法人制度中，依据特别法令设立的公法财团无论是在数量上还是在所扮演的社会角色上都远远超过依据民法设立的私法财团法人。除了上述作为财团法人所共有的能够维持基本财产的安全性这一价值之外，公法财团法人在某一个国家的某一个特定历史时期被大量设立还有其他的原因。

第二次世界大战后日本大量设置公法财团法人这种特殊法人的原因主要在于公法财团法人在某些方面比国家或者民间组织更加具有优势。具体而言，与国家自行实施相比，公法财团法人具有以下三方面的优势:第一，公法财团法人在预算、会计及人事制度上所受的制约较少，期待其能企业化、弹性、机动性、有效率地开展事业。例如在预算上，得排除财政法的适用;在对外缔结契约方面，得排除会计法的适用;在职员任用上，得排除国家公务员法的适用，所以比国家更具弹性和灵活性。第二，公法财团法人在资金引进、筹措上，不仅国家资金，包括地方公共团体及民间的资金均能灵活运用。第三，期待公法财团法人能独立于国家之外，具有独立性、中立性及公正性。而与民间组织实施相比，公法财团法人的优势在于:第一，国家对于个别公共事业虽然能够进行规制，但应持续而且稳定地运营，且应确保民生必需物品及服务的持续供给。这一点民间企业难以做到。第二，公共事业需要政府灵活运用财政投融资等手段投入大量资金，仅依靠民间资本难以做到。第三，公共事业缺少利润，且事业的危险性高，一般私人多不愿为之。第四，公共事业的运营需维持中立、公正的立场。第二次世界大战结束后一段时间，日本民生凋敝，百废待兴，当时在基础设施建设领域、自然资源开发领域、金融保险领域、社会福利领域、文化教育与高新技术开发领域，政府设置大量特殊法人而且以财团法人为主，对于日本的经济迅速恢复和高速发展起到了重要作用。

随着社会生活的发展，行政机关行政给付的负担日益加重，基于现代行政需求的复杂多样以及专门技术性要求，一方面行政机关本身急剧扩充，另一方面由于受严格预算会计制度及僵化人事制度的制约，国家行政机关本身难以适应社会的需求。在这种情况下，国家行政机关将本来应该由国家实施的某些职能交由独立于国家机关之外并受国家一定程度监督的特殊法人(包括公法财团法人)来执行，似乎已成为许多国家政府职能转变的一大现象，被称为“间接行政组织”⁽¹⁵⁾。这就是公法财团法人特殊的制度优势。