新中国成立以后的破产立法

二、新中国成立以后的破产立法

中华人民共和国成立后，废除了国民党的六法全书，但在之后的几十年内，由于实行高度集中的计划经济体制，使破产制度既无产生的土壤，也无存在的必要。即使企业长期亏损，濒临倒闭，也只是将其关停并转。1979年，我国进行经济体制改革，开始探索有计划的商品经济在中国的运用，在这种背景下，如何利用破产制度来推动经济的发展，成为理论界和实务界讨论的热点。1985年，在国务院指示下成立了破产法起草小组，开始企业破产法的调研和草拟工作，形成《企业破产法征求意见稿》，在反复征求意见和修改的基础上，形成了第一部提交全国人大常委会审议的《企业破产法(草案)》。1986年4月，该草案正式提交第六届全国人大常委会第十七次会议讨论，同年12月2日，《中华人民共和国企业破产法(试行)》通过，该法由总则、破产申请的提出和受理、债权人会议、和解和整顿、破产宣告和破产清算及附则六章组成，共计43条。该《企业破产法(试行)》仅适用于全民所有制企业法人，因此在1991年我国制定新民事诉讼法时，特设“企业法人破产还债程序”一章，适用于非全民所有制企业法人。1986年《中华人民共和国企业破产法(试行)》的颁布，对冲破计划体制下国有企业不能破产的旧观念功不可没。但是，由于立法时对破产法原理的认识过于直观化，加之破产法又是当时中国经济改革的“单兵突进”，未能与一整套法制创新配合进行，随着时间的推移，特别是中国确立市场经济的体制之后，这部企业破产法(试行)的缺陷就日益暴露出来。归结起来，《中华人民共和国企业破产法(试行)》的缺陷主要有:

(1)适用范围过窄。《企业破产法(试行)》第2条规定，该法只适用于全民所有制企业，而把其他企业法人及自然人的破产问题排斥在外，但是在实践中，非国有企业的破产现象却层出不穷，为此民事诉讼法又规定了企业法人破产还债程序，这就造成了破产法的支离破碎。

(2)立法技术和立法结构过于简单，术语使用极不规范，有些重要制度也未做规定。如《企业破产法(试行)》第3条规定:“企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产”，但是什么叫“经营管理不善”，什么叫“严重亏损”，并没有一个量化的标准，造成了实践中无法操作。另外，破产法对有些重要的制度，如破产监督人、破产财产管理人及重整制度等未做规定。

(3)行政干预的色彩过于浓厚，明显地带有计划经济的痕迹，反映了计划经济体制下政府直接管理企业的传统模式。如关于清算组成员的组成，《企业破产法(试行)规》定，由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定，使政府官员成了破产清算组的主要成员，而忽视了破产清算工作的民间性、中介性、专业性和社会性特点。

(4)《企业破产法(试行)》对债权人和债务人利益的保护重视不够，运用破产程序既不能够适时维护债务人的利益，又难以做到及时保护债权人的受偿利益。

(5)与市场经济体制下新颁布的一些法律法规不相一致，互不配套。如1993年的《公司法》第196条规定了清算组(非破产清算组)应负的申请破产的义务，赋予了清算组申请公司破产权，实际上突破了只有债权人、债务人可以申请破产的规定。

(6)《企业破产法(试行)》的立法指导思想，是利用破产制度来促进经济体制改革，这就不合理地扩大了破产法的功能，也与破产法的性质不符。破产法只是市场经济法律体系的组成部分之一，其功能在于使社会资源重新配置，以达到维护债权人和债务人利益的目的，而不是所谓的促进改革的“促进法”。