州和地方政府对外经济制裁法的违宪之争

二、州和地方政府对外经济制裁法的违宪之争——案例背景

(一)对南非的制裁与“基金托管人诉巴尔的摩市政府案”^[8]

美国地方政府对外国实施经济制裁起始于20世纪80年代对南非的制裁。当时，针对南非种族隔离制度，美国许多州制定了法律限制与南非的经济交往，包括两类措施:第一，禁止公共基金向与南非有联系的公司投资;第二，禁止向与南非有联系的公司采购货物或服务。^[9]据统计，当时共有亚利桑那(Arizona)、加利福尼亚(California)、科罗拉多(Colorado)、伊利诺斯(Illinois)、印第安纳(Indiana)、堪萨斯(Kansas)、马里兰(Maryland)、密西根(Michigan)、明尼苏达(Minnesota)、内布拉斯加(Nebraska)、新泽西(New Jersey)、纽约(New York)、北卡罗来纳(North Carolina)、宾夕法尼亚(Pennsylvania)、南卡罗来纳(South Carolina)、得克萨斯(Texas)、弗吉尼亚(Virginia)、西弗吉尼亚(West Virginia)和威斯康星(Wisconsin)19个州制定了此类法律。^[10]

值得注意的是，这些制裁南非的地方性法律几乎没有受到任何宪法上的质疑。迄今为止唯一一个指控地方政府对外经济制裁法违宪的案例是马里兰州高等法院审理的基金托管人诉巴尔的摩市政府案^[11]。该案中，法院面对的是巴尔的摩市政府的一项条例，该条例禁止该市退休基金托管人向在南非经营的公司投资。基金托管人指出，该条例违反了联邦宪法多项条款。但法院驳回了原告的诉讼请求，认为巴尔的摩市政府条例没有违反宪法，理由有三:第一，该项条例不违反联邦政府反种族歧视法，因此没有侵犯联邦法律的优先权;第二，该条例仅对一个外国国家产生附带性影响，因此没有侵犯联邦政府对外交事务享有的权力;第三，该条例在州际商业条款和国际商业条款方面都符合市场参与者例外原则。

马里兰州法院首先认为，巴尔的摩市的该项法律不能被联邦1986年对南非实施经济制裁的《反种族歧视法》取代，其理由包括:第一，国会并不希望取代地方政府有关管制地方投资的法律;第二，审查巴尔的摩市政府的法律是否与联邦法律相冲突阻碍了联邦法律目标的实现;第三，巴尔的摩市政府并没有与外国谈判或者签署条约，该市的法律也只对南非产生了最低程度的影响。因此法院认为该法律没有侵犯联邦政府的外交权。

对于巴尔的摩市政府条例是否违反宪法中的商业条款，马里兰州法院认为，该条例根据“市场参与者例外原则”可以免除其违反宪法商业条款的指控。法院还进一步指出，即使无法援引该项例外原则，该条例也不违反商业条款，因为该条例并没有对州际或国际商业施加非法限制。

同时，马里兰法院认为，巴尔的摩市政府条例仅限于该市所参与的市场范围，因此符合“市场参与者例外原则”。^[12]

然而该案仅是一起地方法院判例。迄今为止，最高法院对于各州和地方政府针对南非的经济制裁法律从来没有发表过意见，我们无从作出有效判断。但从联邦政府的一份咨询意见书中可以看出，^[13]联邦政府似乎也同意上述观点，支持州和地方法律的效力。该意见书指出，最高法院在对外事务领域的判例所确立的原则是，州法是否侵犯联邦政府外交权，应当看州法对外交关系是否有直接影响。^[14]如果州法对外交事务仅具有间接影响，法院不能因此自动认定该州法无效。相反，法院必须一方面衡量该州法影响对外事务的程度，另一方面衡量州的权力行使范围。通过这种衡量，联邦政府的法律意见书认为，地方政府制裁南非的法律并不侵犯外交事务。该意见书还特别指出，一个州可以决定不向一个在南非做生意的公司投资因为它相信那里存在革命和没收财产的巨大风险。该决定可能对南非产生影响并影响到针对该国的国家政策，这与出于道德上反对南非种族隔离制度的原因而决定撤回投资一样。但是显然没有人会主张宪法禁止这些州采取这样的投资决定。^[15]虽然该法律意见书没有法律效力，但具有一定代表性。

(二)对缅甸的制裁与Crosby案

1.马萨诸塞州与联邦政府对缅甸的制裁法

1988年缅甸军政府镇压了民间游行示威运动，并拒绝承认1990年大选结果。美国迅速作出反应，取消了缅甸的普惠制待遇，并于1990年通过《关税与贸易法》，开始对缅甸实施经济制裁。1996年，克林顿总统签署了《1997年度海外活动法》(1997 Foreign Operations Act)，并于1997年签署《海外行动拨款法案》，禁止向缅甸提供任何新的援助，禁止美国人在缅甸进行新的投资，禁止扩大现有经贸项目。1997年5月20日，克林顿又发布《第13047号行政命令》^[16]，禁止美国人及其海外分支机构投资于所有位于缅甸领土内的自然、农业、商业、金融、工业和人力等各类资源的开发;同时也禁止美国人支持或帮助外国公司的此类投资。该行政命令同时包含了非营利性教育、健康和其他人道主义行动的例外。但该项行政命令与此前国会的法律一样，都没有禁止美国人与缅甸从事货物或服务的贸易。2003年缅甸政府镇压了昂山素季领导的民主运动，并将昂山素季关押。美国马上通过《缅甸自由民主法》(BFDA)^[17]，该法禁止从缅甸进口任何物资，冻结缅甸领导人在美国的资产，并阻止缅甸向国际货币基金和世界银行申请贷款。

与此同时，美国有些州和地方政府也对缅甸采取制裁措施。1996年6月25日，马萨诸塞州颁布了一项制裁缅甸的法律，^[18]从而成为美国第一个对缅甸实施经济制裁的州。该法原则上禁止任何州政府机构与那些在缅甸“从事经营活动”(doing business)的公司签署政府采购合同。^[19]该法要求那些投标州政府合同的公司发表一个书面的或口头的声明，以显示它们是否参与了上述被禁止的与缅甸有关的活动。如果一家公司拒绝作出法令规定的承诺，它将难以获得市政府机构的招标合同。

很明显，联邦政府对缅甸的制裁没有马萨诸塞州和纽约市的制裁范围那么广泛，而且它们所针对的人群也有所不同。联邦法律只适用于美国人(公司)及其海外分支机构，但不适用于美国人拥有的外国公司和外国人拥有的公司。相反，马萨诸塞州和纽约市的法律则具有“域外管辖权”(extraterritoriality)，适用于所有在缅甸“从事经营活动”的公司，不管是美国公司还是外国公司。

2.诉讼争议及法院判决

美国“全国对外贸易委员会”(National Foreign Trade Council，NFTC)是一家非营利性机构，成立于1914年，它代表美国300多家从事国际贸易和投资的企业，经授权在国际贸易相关事项中维护其成员的利益。该委员会的部分成员公司因为在缅甸有经营活动，从而被马萨诸塞州列入禁止贸易的名单。全国对外贸易委员会于是代表这些公司向法院提起诉讼，指控该项法律违反宪法而无效。马萨诸塞州地区法院认为该法侵犯了联邦政府管理对外事务的绝对权力，因此判该法违宪。^[20]

被告上诉后，第一巡回法院肯定了一审判决，赞同一审法院的结论，认为该法违宪而无效。^[21]上诉法院还认为，该法同时侵犯了国会对“对外商业”(foreign commerce)的管辖权;同时，由于联邦已经制定了有关缅甸政策的全国性法律，因此马萨诸塞州法律因为联邦制裁缅甸法的优先性而被取代。^[22]

该案进一步上诉到最高法院。最高法院审理后，尽管也维持了原判，但在判决理由中仅仅提到了联邦法律的优先权问题(preemption question)，而没有提到二审法院所指出的违宪性问题。^[23]最高法院认为，马萨诸塞州法律在以下三点上违反了联邦制裁缅甸法:

第一，联邦制裁缅甸法授权总统一定的自由裁量权，可以出于国家利益而决定采取或取消经济制裁;相反，马萨诸塞州法律则不受总统控制。因此，该法侵犯了总统在该问题上的灵活处置权。

第二，马萨诸塞州法律的制裁范围要比联邦法律广泛得多。联邦法律并不禁止与缅甸的贸易，并且只禁止在缅甸的新投资;马萨诸塞州法律则禁止一切在缅甸的贸易。

第三，马萨诸塞州法律违反了总统为美国制定的针对缅甸的多边战略。联邦法律只适用于国内公司，但马萨诸塞州法律却对国内和外国企业同样适用。因此，马萨诸塞州法律会引发美国盟友的外交抗议并使联邦政府陷入国际纠纷。^[24]

本案中，最引人关注的是一审法院马萨诸塞州地方法院^[25]和二审法院第一巡回上诉法院都认为马萨诸塞州制裁缅甸法违反了宪法;^[26]然而最高法院却缩小了二审法院的裁决范围，仅仅依据优先权原则认定马萨诸塞州制裁缅甸法应当被联邦制裁缅甸法取代，而对该法律是否违反宪法却没有作出明确裁定。^[27]虽然最高法院在以前很多判例中都间接涉及这个问题，但从来没有一个最高法院判例直接针对此类法律的合宪性作出明确判决。而地方法院的少数几个判例则作出了不同的判决结果。^[28]最高法院在本案中这种小心翼翼的态度，使得州和地方政府对外经济制裁法的合宪性问题变得越发模糊，也使得在这个问题上的分歧进一步加剧。

(三)对苏丹的制裁与“全国对外贸易委员会诉伊利诺斯州政府案”

1.美国联邦政府对苏丹的制裁法

2004年苏丹政府开始镇压达尔富尔反政府武装，^[29]遭到国际社会的谴责，并引发了各国的制裁。

克林顿总统早在1997年11月3日就签署了13067号总统令^[30]，内容为冻结位于美国境内或者受美国控制的苏丹政府财产，禁止大多数(虽然并非全部的)美国和苏丹之间的交易。2000年，国会又通过了《贸易制裁改革和增强出口法》(Trade Sanctions Reform and Export Enhancement Act，TSRA)^[31]。2002年，国会通过了《苏丹和平法》(Sudan Peace Act)^[32]，授予总统在处理与苏丹关系问题上的额外权力。根据该法案，为实现其目标，即“实现苏丹战争的全面解决，美国必须采取所有可行的强制措施，包括……采用多边经济和外交手段迫使苏丹政府善意履行和平方案。”2004年，为了回应达尔富尔事件，国会补充和修改了《苏丹和平法》，形成并通过了《苏丹全面和平法》(Comprehensive Peace in Sudan Act)^[33]。该法案也要求总统对苏丹施加有针对性的单边制裁。2006年，国会进一步通过了《达尔富尔和平及责任法》(Darfur Peace and Accountability Act)^[34]，该法在《苏丹全面和平法》的基础上，进一步要求总统冻结涉及达尔富尔危机案的苏丹政府官员的财产并限制其转让，禁止从事苏丹石油贸易的船只或者油轮进入美国港口，从而切断苏丹政府的石油收入。该法案延续了先前规定的制裁措施，并且再次确认了总统可以在一定条件下放弃对苏丹的制裁权。

2.伊利诺斯州制裁苏丹法

达尔富尔冲突发生之后，美国多个州和地方政府都制定了制裁苏丹政府的法律，包括伊利诺斯州、缅因州、新泽西州、俄亥俄州、俄勒冈州和加利福尼亚州等。^[35]其中，伊利诺斯州的法律最为典型。2005年6月25日，伊利诺斯州州长罗德·布拉高维杰签署了《伊利诺斯州苏丹法》(Illinois Sudan Act)(以下简称《伊州苏丹法》)，该法案修改了《州存款法》(Deposit of State Moneys Act)及《伊利诺斯州养老金法规》(Illinois Pension Code)，其目的在于禁止投资于苏丹政府、营业地在苏丹或与苏丹从事商业活动的公司。该法案通过两种途径实现上述目的:

其一，通过修改《州存款法》，金融机构如果不能保证不向“被禁止的实体”(forbidden entity)提供贷款，则禁止州财政部将州基金存入该金融机构中。“被禁止的实体”范围非常广泛，几乎涵盖了所有与苏丹从事经济活动或者在苏丹从事经营活动的公司。^[36]根据该法案，如果银行想继续接受州存款，则必须设立确认贷款申请者并非为法案中的“被禁止的实体”的程序。

其二，通过修改《伊利诺斯州养老金法规》，禁止根据该法规设立的养老金基金的受托人向任何被禁止的实体投资。对于“被禁止的实体”的定义比《州存款法》修正案中的定义更为广泛。

3.案件所涉及的争议及法院判决

原告“全国对外贸易委员会”(NFTC)^[37]声称，《伊州苏丹法》的实施损害了其成员的利益(包括八家州地方养老金基金会和八位公共养老金基金会的受益人)。原告认为，《伊州苏丹法》对原告产生了重大影响。NFTC的成员包括与苏丹有商业联系的上市公司，由此成为法案项下的“被禁止的实体”，从而不得接受伊利诺斯州公众养老金基金的投资。NFTC同时代表了至少一家目前接受州存款的国家银行，该银行和其他银行一样，必须停止接受“被禁止的实体”提交的贷款申请或者延长州基金的存款期限。此外，NFTC成员中与苏丹有联系的公司不得向决定继续接受州存款的银行申请贷款。其余原告包括:伊利诺斯州地方性养老基金，其声称伊利诺斯州法案的实施将限制其投资方式从而损害其利益。

原告要求法院禁止《伊州苏丹法》的实施，主要基于以下三个理由:第一，联邦法律具有处理与苏丹关系的优先权;第二，该法案干涉了联邦政府处理对外关系的权力;第三，该法案违反了宪法中的“对外贸易条款”。

对于第一个诉讼理由，法院认为，联邦法律和《伊州苏丹法》所修改的《州存款法》存在根本差异:联邦法律允许总统根据苏丹地区的形势作出灵活反应，但是伊利诺斯州法律不承认该机制。此外，与联邦法律仅制裁美国公司不同的是，伊州法律制裁所有的公司，包括美国公司海外子公司或者分支机构。法院因此得出结论:《伊州苏丹法》扩大了适用地域的范围，不恰当地干涉了联邦政府处理对外关系的权力。因此，联邦法应优先于《伊州苏丹法》。但是，法院认为，《伊利诺斯州养老金法规》并不违反联邦法律，因此不能被联邦法律取代。

对于第二个诉讼理由，法院认为，《州存款法》修正案对于其他国家产生的影响将是现实而直接的;此外，这些修正案对联邦政府根据国会和总统权力对苏丹实施灵活而有分寸的外交政策有重大而直接的影响;法案中也没有根据苏丹地区的形势作出灵活的调整机制。因此，法院认为，《伊州苏丹法》中关于修改《州存款法》的部分内容不正当地干涉了联邦政府实施对外事务的权力，因而违宪。但是，对于《伊州苏丹法》中有关《伊利诺斯州养老金法规》修改的内容，法院得出的结论则完全相反。

对于第三个诉讼理由，法院认为，《伊利诺斯州养老金法规》修正案违反了“对外贸易条款”。^[38]