授权制度发展

四、授权制度发展

在建设社会主义市场经济体制和社会主义法治国家过程中的行政改革，其中精简政府就是极为重要的组成部分。在政府改革中过去出现的精简—膨胀—再精简的怪圈，与政府职能没有相应转变有着很大的联系。转变政府职能的一个重要方面就是强化行业管理，其中需要重点注意的是：（1）将某些经济专业管理机构改建为行业协会，保留其行政管理职能。这一改革已经基本上完成。（2）加强现有的行业协会的建设，使之成为名副其实的行业管理机构。例如，在司法行政方面，早就建立了全国和地方的律师协会，但是长期以来，律师协会的地位得不到应有的重视，只是扮演着司法行政机关的附属机构的角色。在未来的授权组织机构改革中就应该着重加强专门行业协会的建设，强化它们在行政管理方面的功能。（3）对现存的行政性公司进行清理和整顿⁽⁶⁾。由于行政性公司有着双重的身份，在市场经济中并不能很好地行使管理职能，却凭借其特殊身份在市场竞争中获得垄断利益。因此需要对这些有着双重功能的行政性公司加以整顿和清理。

在现代社会的发展中，社会生活的方方面面都需要进行管理，从而实现社会的有序发展。在现实管理中，许多行业协会、基金、学校以及某些社会团体都在实际上行使着公权力，进行公共行政管理。有学者将上述组织所行使的公权力称为“社会权力”⁽⁷⁾对诸多的此类授权组织进行考察，可以发现，就社会团体、行业协会等组织而言，它们总是依据章程或组织规则来行使管理权的。从这一角度讲，它们的章程或组织规则是具有强制性的，因为“某个社团的章程不是一项契约的条款，而是一部确定的法律”⁽⁸⁾。此类组织依据章程进行的管理，是为了实现其组织目标。此时，章程或者组织规则就不在于“创设一种法律状态，而是持续地对该团体的管理活动进行规范”⁽⁹⁾。

对于上述的行业协会、社会团体的定位与管理，可以借鉴法国的做法。法国行政法中使用了“公务法人”这一概念来定位上述组织。公务法人主要是指脱离一般行政组织，具有独立的管理机构和法律人格，能够享有权利、承担义务的公务组织⁽¹⁰⁾。公务法人是某种公务管理机构的人格化，成为了一个行政主体，是公法人。现在，法国法律采取广义的公务法人的概念，公务法人包括国家和地方团体以外的一切法人⁽¹¹⁾。这样就比较好地解决了社会上普遍存在的行使一定公共管理权的组织。引入公务法人的概念，对于解决中国目前存在的问题的意义在于：公务法人可以涵盖诸如行业协会、基金会、学校、图书馆、博物馆等组织，从而可以清晰地界定它们的法律性质：公务法人对相对人进行管理，行使公共管理权是执行公务；《行政诉讼法》应将相对人与公务法人因其执行公务所发生的纠纷纳入到行政诉讼的范围，从而公务法人就成为行政诉讼的被告。引入公务法人的概念，将授权组织进行涵盖，就可以比较好地解决众多的实际行使公共行政管理权的组织的法律地位。对于受到它们作出的行政行为影响的行政相对人的合法权益，行政相对人就可以通过提起行政诉讼的方式加以维护。

健全授权组织的立法是推进授权组织发展的一个重要方面。法律、法规对某个组织实施授权时，为了保证授权的严肃性、权威性，必须遵循下列原则：（1）授权合法原则，即任何的授权都必须依法形成，必须有法律、法规的明文规定。（2）授权一致原则，即法律、法规在进行授权时必须把授权组织的职权和职责都加以详细地规定，并且所授予的职权与职责必须是对等的，不应该存在任何权责不符的情况。（3）权责保留原则，即法律、法规在对授权组织的职权和职责进行授予的时候，法律、法规仍然保留着监督的权力。

另外，在推进授权组织发展的同时，必须加强对授权组织的司法监督。首先，我国的《行政诉讼法》已经明确规定了授权组织可以作为行政诉讼的被告，那么，在授权组织的实际运作过程中，就需要加强对授权组织所作的各种具体行政行为的监督，以规范授权组织的行政管理活动，从而尽可能地保护行政相对人的合法权益。