行政诉讼的性质之全面透视

（三）行政诉讼的性质之全面透视

1.行政诉讼司法程序之属性。

（1）行政诉讼是解决“行政争议”的程序。社会纠纷的发生不可避免。从法学的视角看，社会生活主体之间发生的纠纷主要有三种，即民事纠纷、刑事纠纷和行政纠纷。^[18]行政纠纷是在行政管理活动中国家行政机关与行政管理相对人之间发生的有关行政法律关系的权利义务争执。三种不同类型的法律纠纷既有共性也有差别。行政纠纷与民事纠纷的共性在于:诉讼中双方当事人的地位都是平等的。差别在于:行政纠纷是由行政机关行使行政权引起的，争议的双方是行政主体和行政相对人，他们在实体上处于非对等的地位，行政诉讼的被告是在行使行政管理职权时为一定具体行政行为并因而引起相对人不服的行政机关。行政诉讼的许多特征是由于被告的特定身份而引起的。行政纠纷与刑事纠纷的共同点在于都有一方是国家机关。差别在于:刑事纠纷中与国家相对的另一方主体是被认为触犯刑律，应受刑罚处罚的人；行政纠纷中与国家相对的另一方主体是行政管理相对人，相对人的行为可能违法也可能没有违法，只要相对人对行政机关的管理行为不服，就可能产生行政纠纷。

（2）行政诉讼是运用“司法权”解决行政争议的程序。行政争议可以通过自力救济、社会救济和公力救济这三种形式来解决。行政争议与民事争议最大的差别在于主体地位的不平等性，这一点决定了行政争议更适合通过公力救济的方式加以解决，自力救济和社会救济的方式容易使弱者一方的权益受到侵害。解决行政争议的公力救济方式包括立法机关解决争议、行政机关解决争议和司法机关解决争议。行政诉讼的实质是通过司法途径审查行政行为的合法性，以解决行政争议。行政诉讼是通过司法权来解决行政争议的一种制度，与其他纠纷解决方式——自决、和解、调解以及申诉专员、行政复议、行政裁判所和信访制度相比，具有独立性、公正性、强制性、程序性、终局性的优点。

（3）行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序。从本质上看，行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序制度。作为一种诉讼程序制度，行政诉讼的性质与行政复议的性质具有根本的差别:前者是诉讼程序制度，结果是司法行为；后者是行政程序制度，结果是行政行为。行政诉讼与行政复议相比，在性质、程序、范围、权限、审理依据、法律关系、裁决的法律效力等方面存在诸多的差异。但“行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序制度”这一命题只完成了对行政诉讼性质认识的第一步，只停留在这一层面上并没有全面地认清行政诉讼，也不能说明为什么行政诉讼要从民事诉讼中分离出来。监督行政与救济权利的需要是行政诉讼与民事诉讼分野的重要原因。

2.行政诉讼权力制约之属性。

（1）行政诉讼是“监督行政”的制度。行政法制监督包括立法机关的监督、行政机关的自我监督、司法机关的监督和社会力量的监督。法院通过行政诉讼进行的监督，是通过个案的审理发挥监督的作用，其直接监督的对象是被起诉的行政行为，但对行政机关今后的执法具有一定的警示作用。“行政诉讼作为一种控制行政权的制度，由法院通过对行政行为进行审查使国家行政权力与其责任相符并保证其在法律范围内运行。”^[19]

（2）行政诉讼是“司法权”对行政权的监督。在民主政治建立之初，各国行政诉讼制度设立的初衷并不主要是为了保障人民权益，而首先是为了维护客观的公法秩序，协调司法权与行政权的关系。“法国构建行政法院诉讼结构的价值动机是保护行政权不受普通司法权的干涉。英国实施司法审查结构的价值动机是对英王历史上的特权法院（星法院）怀有恶感。美国实施司法审查结构的价值动机是用司法权来制衡行政权的滥用倾向。”^[20]在行政诉讼中法院居于主导地位，原告与作为被告的行政机关处于平等的地位并且都应接受法院的支配，通过这种诉讼活动发挥监督的作用。司法机关的监督与其他主体监督相比，具有法律性、中立性、事后性、被动性、有限性、监督方式独特性的特点。

（3）行政诉讼是司法权对行政权的法律监督制度。行政诉讼是一种行政法律监督制度，而不是对公民、法人或其他组织的监督。以司法权与行政权的关系为视角，行政诉讼是司法权对行政权的监督。作为一种行政法律监督制度，司法权行使的被动性特征决定了行政诉讼是一种消极、被动的监督方式，也就是说，行政诉讼作为一种监督制度发挥作用的前提完全取决于相对人是否起诉。如果行政诉讼的性质除诉讼程序之外，仅仅是一种行政法律监督制度，就会带来如下问题:第一，将是否启动监督的权力赋予相对人，有人起诉就有监督，没人起诉就不监督，客观上来说，这种监督制度的设置是不完整的。第二，让公民个人承担监督行政的代价是不公平的。相对人在行政诉讼中扮演着监督行政参与者的角色。在行政权强势的情况下，鼓励公民个人为了自己的利益提起诉讼都存在困难，让公民为了公共利益而起诉，更是一种理想化的期待。因此，对行政诉讼性质的分析不能到此为止，如果将行政诉讼仅仅视为一种监督制度，就抹杀了行政诉讼在人权保障方面的重要作用。

3.行政诉讼权利救济之属性。

（1）行政诉讼是“救济权利”的制度。无论行政救济制度的种类有多少，归根结底救济来自于三个方面:行政权提供的救济、司法权提供的救济和立法权提供的救济。一些国家在议会设立申诉专员，即属于立法权提供的救济。随着现代社会的发展，社会生活主体之间的联系越来越频繁，社会矛盾和纠纷越来越多，传统的司法途径解决纠纷造成大量的案件积压，司法单轨制遇到越来越多的挑战；而且也由于科学技术的发展，社会分工越来越细，各种纠纷的专业性日益增强，因此，立法逐渐地将一部分社会纠纷交给行政机关解决，很多国家设立的行政裁判所制度就是典型的行政机关救济。在我国，行政机关解决相对人认为行政机关违法的行政纠纷的途径主要是行政复议、信访和行政仲裁，行政复议是行政机关为救济的主体，信访和行政仲裁是其有益补充。司法机关的救济就是行政诉讼。行政诉讼具有行政救济的一切特征:对相对人权利的救济；相对人权利的损害来自于行政机关的违法侵权；通过行政诉讼法形成一种法律制度；相对人在行政行为作出后才起诉，具有事后性和被动性。行政诉讼是行政救济制度的一种，并且是最终的救济途径。“行政救济是在公民或组织的合法权益受到侵害的情况下发生的，它是对公民或组织的合法权益的保障。对公民或组织而言，行政救济是属于其私权固有的一项‘派生权利’，该权利即救济权。”^[21]

（2）行政诉讼是“司法权”提供的救济。现代社会禁止私力救济，平等主体之间的侵权行为可以诉诸法院解决，而在非平等主体之间发生的侵权行为，弱者一方更有理由寻求司法权的保护。“……行政诉讼制度的存在是用来止争息讼，为正当合法的私权益遇到公权力不法侵害时的行政相对人提供一种可以依赖的最后支持和保护……”^[22]行政诉讼制度正是针对行政权力侵犯公民权利的现象而制定的一项最为重要的救济制度。一方面，行政诉讼涉及公民权利与国家权力的关系，另一方面，行政诉讼又牵涉司法权与行政权的关系。“从相对方的角度而言，行政诉讼法是其合法权益不受或免受行政机关违法侵犯的保障法，是在其合法权益受到行政机关的侵害时寻求人民法院司法保护的法。正是有了行政诉讼法，才使相对方获得司法途径的救济的权利得以实现。”^[23]与行政权和立法权提供的救济相比，司法权提供的救济具有中立性、被动性、终局性的优点。

（3）行政诉讼是司法权对相对人权利提供的救济制度。在行政诉讼中，原、被告双方的法律地位始终是恒定的，其原因在于诉讼中的双方在实体法律关系中处于不平等的地位，一方是具有较高地位和权力的行政主体，另一方是处于被管理和服从地位的相对人，这就可能导致行政主体侵犯相对人权利的现象，根据“有权利必有救济原则”，需要为相对人设置一定的救济渠道。所以双方在诉讼中的法律地位是不变的，因为行政主体不需要救济，只有相对人才需要救济。从历史的角度来看，无论是行政诉讼制度还是司法审查制度，其发展的趋势都是更加注重对私人权益的保护，为相对人提供救济。行政诉讼作为一种行政救济制度之本质，被逐渐认识和接受，在保护权利方面的作用也越来越重要。

无论是从诉讼的起源和发展历史来看，还是从近代权力分立学说的理论与实践来看，司法或者诉讼的基本含义和功能就是解决纠纷或者说解决社会冲突。司法审查或行政诉讼的前提都是存在行政机关与相对人之间的争议，并由第三方介入解决争议。行政诉讼首先是一种解决行政争议的诉讼程序制度。通过行政诉讼或司法审查，使处于争议状态的法律关系趋于稳定，在法律上达到定纷止争的作用。作为一种纠纷解决制度，一方面，行政诉讼与民事诉讼具有共性，为了对相对人给予充分的救济，民事诉讼是行政诉讼的补充手段，也就是说，当事人无法寻求行政诉讼救济时，不应排斥其提起民事诉讼。另一方面，行政诉讼又区别于行政复议制度。在现代福利国家，行政诉讼主要作为救济权利的制度而发挥作用，但其监督行政的性质始终存在。这种监督与早期司法监督行政有一定的差异，早期监督的目的是为了平衡三种国家权力，进入福利国家，为了给人民提供更多的福利和服务，公众对行政权的扩张抱有一种默认的态度，而行政权的扩张必然引起权力滥用的扩大，司法审查对行政权的控制，最终目的是为了保障公民权利。毕竟，权力不能脱离权利而独立存在。上述三个方面都是行政诉讼的性质，只要建立了行政诉讼（或司法审查）制度，就具有这三方面的性质，只是在不同的国家、不同的历史时期，本质的不同方面表现的侧重点不同。行政诉讼制度建立至今，其本质主要表现为三个方面:诉讼程序制度、监督行政制度与救济权利制度。对行政诉讼性质的全面、正确认识可以指导我们科学、合理地设置和检验已有的行政诉讼制度。