丙午年间的官制改革

三、丙午年间的官制改革

实行由上而下的政治体制改革要靠各级政权决策部署和贯彻执行，欲使各级政权正确决策部署、贯彻执行，必先改革官制。正因如此，晚清立宪的第一阶段改革重点就在于官制改革。

(一)《宣示预备立宪先行厘定官制谕》的颁布

1906年9月1日清政府准五大臣立宪奏请，颁布《宣示预备立宪先行厘定官制谕》，从而开启了近代以来规模最大、影响深远的政治体制变革。清政府在谕旨中宣布:“国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经画政务，无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和有由来矣。”“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统之朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。着内外臣工，切实振兴，力求成效，俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。”^[17]

这道谕旨可以说是晚清预备立宪的总纲。它首先承认了中国国势衰弱和西方各国富强的根源在于制度，在于是否实施立宪体制。之前的洋务派认为中国文武制度事事在西方之上，唯有火器不如人，立宪派相比洋务派而言，显然是抓住了问题的根源。谕旨宣称必须“仿行宪政”，这对于素以“天朝大国”自居的清王朝来说，如果没有巨大的诚意和决心，是绝然办不到的。虽然这是受当时国际、国内的社会环境所逼迫，但不容否认的是，能承认中国的政治体制落后这一点就表明当权者已意识到:欲摆脱国家软弱、受人欺凌的局面，只能抛弃落后的君主专制制度，向西方资本主义国家学习，向先进的政治制度学习。这并非仅仅是为了欺骗人民而蓄意玩弄的一场假立宪骗局。

但上谕强调“大权统之朝廷，庶政公诸舆论”，表明了它所谋求的仍是对于君权的刻意维护，对政权的开放极为有限，欲采用日本、德国宪法所确认的主权在君的立宪制。

上谕谈到预备立宪必须“廓清积弊，明定责成，必从官制入手”的理由是“目前规制未备，民智未开”。毕竟中国民众历经数千年而没有参政、议政的经验，加之普通民众的文化水平低下，而立宪政治却需要民众的广泛参与，这就要求先行改革政府机构，提高政府效能，适应宪政改革的要求。上谕罗列的预备立宪内容并非政治制度一方面，企图把教育、财政、军事、巡警等一齐纳入近代化的轨道，雄心可谓不小，出发点不能说不好，可惜未能分清主次轻重，什么都改，而且军事改革在各项改革中耗费最大，结果不仅加重了清政府本来就窘迫的财政负担，并因捐税过重，不断引起民众的反抗。

上谕没有确定立宪的年限，只说“视进步之迟速，定期限之远近”，弹性很大，不能给人以明确的盼头，是个很大的缺陷，这也便成为革命派攻击清政府假立宪的一个理由。清政府之所以未确定立宪年限，一方面是大臣的意见不统一，部分官员建议在五年之内颁布宪法，以“振刷精神，扫除积习，新中外之耳目，而慰薄海之人心”^[18]，部分官员则主张暂缓施行，认为立宪之举事关重大，应预为筹备，循序渐进;另一方面是清政府对这起破天荒的大事没有任何把握，也无任何历史经验可供借鉴，既担心“操切从事，涂饰空文”，无法向民众交代，又顾虑过于迟缓，民众产生怨言，只好走一步看一步，视具体筹备情况而定。

9月4日，编纂官制大臣于颐和园召开第一次会议，参与人数达40人。6日设立编制馆，着手设计官制改革方案。由于官制改革是作为预备立宪的基础而提出的，因此这次改革的指导思想“以所定官制与宪政相近为要义”，而“按立宪国官制，不外立法、行政、司法三权并峙，各有专署，相辅而行”，^[19]但因议院难以骤立，因此编纂官制大臣拟订了中央官制改革的5项基本原则:其一，“参仿君主立宪国官制厘定”，此次只改行政、司法，其余一律照旧;其二，改革要做到“官无尸位，事有专司，以期各负责成，尽心职守”;其三，实行三权分立，因议院一时难以成立，先从行政、司法厘定;其四，钦差官、阁部院大臣、京卿以上各官作特简官，部院所属三四品作为请简官，五至七品为奏补官，八九品为委用官;其五，另设集贤院、资政院安置改革后的多余人员。^[20]

按照谕旨的本意，制订官制应由载泽主持，但由于袁世凯在当时享有卓著声望，并在编制馆中大量安插亲信，官制改订实际上为袁世凯所控制。在袁世凯看来，实行责任内阁制，内阁将为最高行政机关，可以此限制君权，防止将来光绪皇帝亲政后对其在“戊戌政变”中的背叛行为进行报复，所以袁世凯极力主张实行责任内阁，并使自己掌握内阁实权。经一月讨论，袁世凯等人拟出新官制草案:议裁撤内阁、军机处、吏部、礼部、都察院、翰林院、宗人府，并工商二部为农工商部，改户部为度支部，刑部为法部，分兵部为陆军、海军二部，增设资政院、审计院、交通部，保留学部未动，^[21]成立责任内阁，设内阁总理大臣一人、左右副大臣各一人，并提名庆亲王为总理大臣，袁世凯为副大臣。由于这一方案的过早泄露，很快引起了反对派的攻击。

拟议裁撤机构的成员首举反旗，军机处、吏部、翰林院、都察院成为反对改革的中心，一时间，反对改革方案的奏折如云。在清政府的官员中，有相当一部分人反对官制改革，他们竭力主张“官制不必多所更张”，“更改官制不能仓促”，“更改官制只各易新名实不如旧制”等。^[22]另有一些人则反对设立内阁特别是内阁总理大臣，认为此举会削弱君权，出现权臣专制，危害江山社稷。第三个群体实际并不反对宪政和责任内阁制，但认为“中国若不实行立宪则已，若实行立宪，必自监督机关与执行机关峙立于对等地位始，即必自开国会始”，^[23]他们主张宪政的基础是议院制，须先立议院后立内阁，或者议院与内阁同时并立，如在议院没有设立的情况下设立内阁，缺少监督内阁的机关，会导致政府权力膨胀。

方案的最终定夺者慈禧太后也担心责任内阁成立君权旁落，危及自身统治地位，加之害怕改革过于急促而引起政局动荡，不易控制，于是乃有“五不议”之诏令限制，即军机处不议(军机处是皇权专制的工具，清政府就是要通过军机处控制改革后的机构)、八旗事不议(八旗是满洲贵族的生产、军事、行政组织，是清王朝立家之根本)、内务府事不议(内务府是皇族事务的大总管，只要皇帝制度没有被废除，这个机构就不能取消)、翰林院不议(官制改革后，翰林院还有许多通过科举制选拔的翰林，清政府紧紧控制住翰林院，说明清政府对新式学堂培养的人才不信任、不重用)、太监事不议(只要皇帝制度没有被废除，就必然存在后宫，太监就不能被取代)。厘定官制大臣也为此作了妥协，重新调整了改革方案。

(二)中央官制改革——《裁定奕劻等核拟中央各衙门官制谕》

1906年11月6日，朝廷发布了《裁定奕劻等核拟中央各衙门官制谕》，厘定中央官制。该谕旨确定“军机处为行政总汇，雍正年间本由内阁分设，取其近接内庭，每日入值承旨，办事较为密速，相承至今，尚无流弊，自毋庸复改。内阁军机处一切规制，着照旧行。其各部尚书均着充参预政务大臣，轮班值日，听候召对。外务部、吏部均着仍旧。巡警为民政之一端，着改为民政部。户部着改为度支部，以财政处并入。礼部着以太常、光禄、鸿胪三寺并入。学部仍旧。兵部着改为陆军部，以练兵处、太仆寺并入。应行设立之海军部及军谘府，未设以前，均暂归陆军部办理。刑部着改为法部，专任司法。大理寺着改为大理院，专掌审判。工部着并入商部，改为农工商部。轮船、铁路、电线、邮政应设专司，着名为邮传部。理藩院着改为理藩部。除外务部堂官员缺照旧外，各部堂官均设尚书一员，侍郎二员，不分满汉。都察院本纠察行政之官，职在指陈阙失，伸理冤滞，着改为都御史一员、副都御史二员。六科给事中着改为给事中，与御史各员缺均暂如旧。其应行增设者，资政院为博采群言，审计院为核查经费，均着以次设立。其余宗人府、内阁、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营、侍卫处、步军统领衙门、顺天府、仓场衙门均着毋庸更改”。^[24]

此次中央官制改革由于清政府担心行政失控，危急皇权，所以保留自雍正年间设立的由皇帝直接掌握的中枢机关——军机处，使“内阁军机处一切规制，着照旧行”，尽管未能实现成立责任内阁的目标，但改革在制度上还是取得了相当大的突破。

第一，减少军机大臣数量，加重军机大臣权责，令“各部尚书均着充参预政务大臣，轮班值日，听候召对”。

第二，模仿各国官制，对中央机关进行了增置和裁并:其一，巡警只是民政的一部分，在这次改革中，特将户、礼、工三部所掌管的户籍、社会教育、道路和沟渠的整治、修浚等事务合并，组建为民政部;其二，户部掌握财务行政，旧制以户部命名是因为以前的财政以户田为专务，而现代各国自国税、关税以至货币、国债、银行，事务繁杂，户田一项在其中已经不占重要地位，所以户部更名为度支部，把以前所设的财政处并入;其三，兵部掌握军事行政，也是旧制中所固有的，然而现在的绿营大半裁撤，各省训练的新军也不为大臣所节制，所以兵部名实不副，故将兵部改为陆军部，把练兵处、太仆寺并入;其四，刑部掌握司法行政权，也是旧制中所固有的，“然司法实兼民事、刑事二者，其职在保人民之权利，正国家之纪纲，不以肃杀为功，而以宽仁为用，徒命曰刑，于义尚多偏激”，^[25]所以改名为法部，掌握国家的司法行政权;其五，增设了一些与社会经济发展相适应的机构，如“工部着并入商部，改为农工商部。轮船、铁路、电线、邮政应设专司，着名为邮传部”等，使中央行政机构包括外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部等11个部，扩大了政府功能的范围，适应了社会的需要。

第三，确认三权分立原则。立法权在议院设立之前，名义上由资政院代行;行政权属内阁与各部大臣，“分之为各部，合之皆为政府，而情无隔阂，入则参阁议，出则各治部务，而事可贯通”，^[26]有利于中央集权和政策的统一;司法权属大理院，主管审判，解释法律，受法部监督，不受行政方面的节制。立法权应属议院，因难以骤立，而暂以资政院以为预备。这样，就初步构成了三权分立的政权架构。此外，还有“都察院本纠察行政之官，职在指陈阙失，伸理冤滞”和“审计院为核查经费”，二者皆独立于政府控制之外，从而加强了行政监督的力度。

第四，规定“除外务部堂官员缺照旧外，各部堂官均设尚书一员，侍郎二员，不分满汉”。侍郎为尚书的辅佐官，名额有所减少，解决了过去满汉各半以及尚、侍平等所造成的互相推诿、无人负责的问题，使各部机构设置趋于一致，并且，尚书侍郎成为专职，可以加强责任心，集中精力办理部务。

实际上这次中央官制的改革是立宪派与保守派相互妥协的一种产物，尽管迈出的步子不是很大，以及在11个部的13名大臣、尚书中，有7人为满族，1人为蒙古族，5人为汉族，虽说满汉不分，但事实却是满多于汉，尚不及改革前的满汉各半，因此，一些立宪派人士感到失望，尖锐批评是“伪改革”，“徒为表面之变革”，“袭皮相而遗精神”。^[27]但这次改革在许多方面促进了行政制度的近代化，为将来向责任内阁制度过渡奠定了基础。实事求是而言，在中国几千年封建君主制的基础上进行政治体制的变革，阻力极其巨大，头绪极为纷繁，任务至为艰难，绝非有一腔热情就能一蹴而就的。

(三)地方官制改革——以东三省改制为先声

清政府原拟将中央和地方官制改革同时进行，并试图利用改定地方官制的机会，加强中央力量，收回中央政府自太平天国以来渐失的权力。因此，御前会议确定“立宪改官”的方针之一，就是“废现制之督抚，各省新设之督抚其权限仅与日本府县知事相当，财政权、军事权悉收回于中央政府”。^[28]而地方督抚则希望通过官制改革分清权限，确认已经获得的权力，并想进一步扩张势力，反对中央集权。因此，清政府主张的这个方针自然遭到地方督抚的极力反对，特别是参加会议的直隶总督兼北洋大臣袁世凯更是坚决反对，并以“筹议至不易”加以抵制，因而清政府不得不把地方官制的改革暂时搁置，先议中央官制改革。中央官制调整完后，地方官制改革也就提上了日程。

地方督抚是统治集团内部改革派的主流，也是推动官制改革的主要力量，地方官制改革如果没有督抚的支持则寸步难行，所以地方官制改革的方案迟迟不能出台。政务处及宪政编查馆为集思广益，一方面请督抚派代表来京以备查询，一方面拿出草案征求督抚意见。此草案分为省级官制改革和省级以下地方行政机构改革两个部分。关于省级官制改革，厘定官制大臣提出了两个方案。

第一个方案仿照立宪国官制，实行三权分立。由督抚总理一省之政务，直接领导行政，藩臬两司为其僚属。合并藩臬以外司道局所，分设各司，司下分设各曹，酌设官，各司员合署办公。各省设一高等审判厅，受理上控案件，行政、司法各有专职。第二个方案“系照现行官制量为变通”，督抚直接管理外务、军政，兼监督一切行政、司法，其余行政、司法设司道专管，秉承督抚意旨办理事务。

这两个方案最大的差别在于行政与司法的关系不同，在第一个方案中，督抚掌管一省行政，司法独立于行政之外，设专职办理，与立宪国三权分立的原则接近。第二个方案中，督抚依然掌有政军之权，司法在其监督之下。

各督抚接电后，绝大多数在1907年2月17日前表明了态度。从答复情况来看，各督抚对于裁撤巡道、合署办公多表示同意;对于设立府州县议事会和董事会、府州县辅佐机构等事，多数亦表示同意，但都强调财政拮据，人才难得，不能实行，应先培养人才或从富庶之地办起;关于设立省府州县审判厅，大多以司法人才不足为由主张缓办或逐渐推行;关于地方自治问题，基本认为有必要，却无一人真正赞成，均以教育未普及、民智未开等理由主张缓办或逐渐兴办。^[29]督抚中最有影响力的直隶总督袁世凯没有发表意见，旨在消极抵抗。厘定官制大臣也觉各省情况不同，民智、人才、经费均有问题，全国同时进行，确属不易，经过再三斟酌，认为“东三省根本重地，经画宜先，且一切规模略同草创，或因或革，措置亦较易为功”，认为东三省是一个不用除旧即可布新的试验地区，乃决定先从东三省试点，“俾为各省之倡”。^[30]

东三省为清王朝的“龙兴之地”，一直被朝廷视为特别区域，限制人们出关，长期实行封禁。三省实行的都是由八旗驻防和民政两种形式、而以八旗驻防为主的体制。随着流民的移入、工商业的发展、城市的兴起，显然，旗人主政且主治旗务的狭隘体制已不能适应东三省社会发展的新情况，加上为了不使东三省沦为日俄的殖民地，尽快将东三省行政体制和内地划一，使东三省和内地成为不可分离的整体就成为紧迫的任务。1907年5月22日，总督徐世昌等将东三省官制及督抚办事要纲上奏，奉旨如所议行。^[31]

东三省官制改革主要体现在以下方面:

第一，改革行政机构。“于奉天、吉林、黑龙江三省，每省各设行省公署，以总督为长官，巡抚为次官，皆如各部堂官。”^[32]盛京将军改为东三省总督兼管三省将军事务，授予钦差大臣衔，为东北三省最高长官。奉、吉、黑建行省，各设巡抚一员，为各省长官。三省公署堂印由总督佩带，巡抚为总督副手。为统一旗民事权，巡抚均兼副都统衔，以便措置而资坐镇。这样，在东三省地方最高行政机构中，就废除了旗民两重制。

行省公署内分设承宣、谘议两厅，承宣厅秉承督抚，掌一省机要总汇、考核用人等事，设左参赞一人。谘议厅掌议定法令章制等事，设右参赞一人，统领七司并率议员等研究行政事宜。七司为交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务等司。每司设司使一人，总办司事，司下又设科。交涉司掌办外交事务;旗务司办理旗署各事;民政司掌办民政、巡警、缉捕等事;提学司办理教育事务;度支司掌办财赋等事;劝业司掌办农工商、邮电、航路、垦矿等事;蒙务司掌蒙部各事。七司分工明确，以改变过去军事、行政、财政等纠葛不清的局面。

1907年6月，清政府将各省按察使司改为提法使司，并增设巡警道、劝业道，因此，东三省各设提法使司，掌司法行政，监督各级审判厅，调度检察事务。下设总务、刑事、民事、典狱四科。同时，将原奏之劝业司改为劝业道，并增设巡警道。

在东三省中，因奉天规模颇具，事务至繁，1907年5月徐世昌拟请左右参赞及各司司使即准设立。吉林、黑龙江两省事务较简，拟先不备设。奉天设置行省公署各司后，同年12月，奏改黑龙江官制，先设民政、提法、提学、度支四司。1908年1月奏改吉林官制，设民政、度支、交涉、提学、提法五司及劝业道。

第二，增设郡县。其要旨在于加强边疆地区的地方政权建设。东三省实施改革期间，总计增设了7府、12厅、2州、7道、10县。在设立府、厅、州、县的同时，东三省副都统全部裁撤，结束了八旗军署的统治。这样，在东三省的地方基层政权机构中就废除了旗民两重制。

第三，实行行政司法分离。为了改变“刑事向由地方官裁判”的情况，在厘定东三省官制时首要是实行司法与行政的分离。由东三省提法使司管理司法事务，并设立各级审判、检察厅，定各级审判制度。设奉天高等审判厅于省城，设地方审判厅于承德，附设地方检察厅和初级审判检察厅，“以为司法独立之基础”。奉天、吉林最先设立了高等、地方、初级审判厅和检察厅，后又在抚顺、新民、营口、长春、农安等地设立了相应的地方机构。到宣统元年(1909年)，奉天已设立各级审判厅、检察厅达17处;吉林省各级审判厅计24处;黑龙江亦设审判厅3处。^[33]

第四，成立省谘议局和府州县议会。1907年10月，清政府谕令各省模仿西方议会形式设立谘议局，“为各省采取舆论之地，俾其指陈通省利弊，筹计地方治安”为宗旨。^[34]当年12月，奉天省谘议局成立，不久，更名为谘议局筹备处，由官办改为绅办。次年7月，奉天省完成谘议局选举。其后，谘议局选举在吉、黑两省也逐步展开。同时，成立府州县议会，议员由府州县各级选民选举产生，议会根据有关章程规定，选举议长，定期开会，为地方兴利除弊。^[35]

东三省由于其特殊的地位与地理位置及紧急的形势，虽改建行省，但机构设置与内地行省并不完全相同，它本身具备自己的特点:第一，设置了交涉司。日俄势力盘踞东北，东三省对外交涉频繁，为适应形势的需要，故设交涉司。第二，东三省的行省体制在组织和结构上与内地省份不同，没有督抚藩臬公署，仅以行省公署代替旧有将军衙署。谘议厅的议员、副议员等咨询人员，不定品级，不拘本省实缺候补，凡明达政治、熟于本省情形者，均得罗致。第三，东三省总督权限大于内地其他省份总督。东三省总督不仅为各省最高行政长官，巡抚不能与之平等，也是三省最高军事长官，一反传统体制，由总督兼管东三省将军事务，总督职权专一且庞大，这与清政府重视这块试验基地有关。第四，东三省各府皆无附廓之县，吉林、黑龙江两省的府厅州县皆为一级，这对民国初年的地方官制有一定影响，1924年废止了道制，地方建制便演化为省—县两级。

东三省官制改革具有非常重要的意义:其一，它在列强侵略日益加深的情况下，把东三省纳入全国行省体制之中，加强与内地政治、经济、文化的交流与联系，以保全东三省的领土主权;其二，改制废除了旗民二重制，实行一元行省体制，对东三省社会经济的发展起着积极作用;其三，实行司法与行政分权、高等以下各级审判厅与检察厅分设的体制，改变了过去诉讼累积，审理不公的局面，在全国地方政治体制中仍为一大创举;其四，总督权力的突出，使其权责统一，有助于提高行政效率，应付各种变局;其五，为他省改革提供了经验，是全国地方官制改革的蓝本。^[36]

东三省官制改革不久，奕劻等厘定官制大臣根据各方面的反应，在东三省改革的基础上制定了《各省官制通则》，于1907年7月奏请并谕允在“民风渐开”的直隶、江苏两省先行试办，其他各省由督抚体察情形，酌量变通，限15年内一律推行。