政府的合理作为

一、构建制度平台:政府的合理作为

在国家推动文化产业发展过程中,传媒业的商业化与公共性之间的矛盾再次摆在面前。韩国的报业几乎完全私有化、民营化,广播电视业也已经实现公营体制和民营体制的二元并存,媒体公共性与商业化的矛盾更为明显。

在自由的市场经济中,政府放松了进入传媒业的政策限制。由于经济主体具有不同的利益诉求,多元利益格局下的传媒竞争趋于激烈。国家对传播领域的调控,主要是针对大众传媒越来越倾向于商业化和市场化,“传播媒介中商业因素成为主导因素,经济话语征服了公共领域。结果,在资本压力下和效率原则的怂恿下,市场需求和公共需求出现越来越大的分歧,甚至产生无法统一的矛盾,以产业组织的经济制度的要求和社会文化体系所表现出的公共要求之间不断上升的冲突,可能演变成‘合法化危机’。”^[1]韩国政府推进文化产业发展,再次张扬了传媒的产业化、商业化发展的价值取向,它为传媒的公共性带来新的冲击。韩国的新闻传媒不但要在经济上保持独立,以实现其在舆论上的独立,同时它还承担着形成民主社会基础的思想公开市场的义务,以及监督权力的责任。在按照公平透明的市场经济原则经营的前提下,新闻产业是按照市场逻辑办下去的产业,在规模经济的产业里边,肯定会出现自然垄断倾向。为此,政府的合理监管与合理作为十分必要。

1.产业组织政策的运用

在权威主义政权时代,韩国传媒的言论受到政治权力的严格控制。作为交换代价,政府默认了媒体企业的各种经营活动。据此媒体可以同政府共存,媒体之间发生的竞争也比较有限。到了20世纪90年代以后,随着新闻产业进入壁垒的降低,作为真正的根据市场规则运作的企业,韩国报业之间的竞争越来越激烈,部分报社甚至面临生存危机。与此同时,过去媒体勾结权力、政府与媒体“共谋”的各种错误做法与不平等行为,再也不能被社会所容忍。因而韩国传媒业一方面逐步形成公平透明的市场竞争,另一方面作为民主主义的支柱,社会呼唤它承担和发挥应有的责任与作用。政府有必要制定新的政策,建立传媒业平等竞争的新秩序,从而让新闻媒介作为意见和信息能够自由流通的载体而发挥作用。

比起日益强化的传媒的影响力,话语权正在被少数人掌握。新闻和思想的消费者被传媒业主左右,私有企业的经济理论限制了公众对媒体的接近,在保护商业秘密的名义下,传媒自身开始排斥公众的知情权。政府作为一种言论调节机构(regulative agency)和言论促进机构(facilitating agency),应发挥自己的作用。调节机构的作用就是政府对市场的调节作用,如,为防止新闻企业的垄断而制定反垄断法,为防止知识、思想的自由市场被一些特权阶层垄断,将传媒向所有社会阶层公平地开放。政府对新闻企业进行调节,应该更多采用间接方式,比如通过减税,发行补贴,金融支持,提供采访方便措施,保证言论的生存基础。

韩国学者认为,根据产业组织理论,对传媒的经营活动应先从分析市场、评价市场结构、传媒形态等方面入手,发现存在的问题,然后研究制定解决问题的政策。按照产业组织理论,政府有关传媒的公共政策就是为实现公众利益,从而监控传媒市场的所有行为措施。它包括缓和因垄断造成的市场不稳定的政策;促进竞争的产业政策;建立接近公平贸易的市场基础,产业结构调整和战略产业的培养;对产业有区别的、个别地支持及保护措施,其中包括为了最大化地实现市场成果,而对市场结构进行调整的所有政策。新闻业也需要实现其经济价值及产品成果的政策,政府应成为保障新闻业生存的非常重要的后盾。

政府为维护言论自由和保障言论的多样性,应使用多种政策调控新闻业。根据产业组织理论,韩国新闻产业政策可分为如下三种:^[2]

第一,确立自由公平地进行竞争的市场结构的政策。现在的新闻业也引进了产业的、经济的概念。传媒企业成为追求盈利的企业活动单位,通过市场才能有效地调整供给和需要,但这种竞争应该公平地进行,限制竞争的行为和体制都是错误的。在规模经济发生作用的新闻业,自然独占是必然趋势,它可以集中市场,提高市场进入壁垒,从而限制竞争。而且,在少数企业支配市场的垄断结构中,肯定会出现一种合作行为,减少消费者福利。新闻业的产业政策应防止各种不公平贸易,激励形成公正的竞争秩序;

第二,能使新闻业投入的资源发挥出最大效益的政策。由于固定费用的比重非常高,有必要制定及执行有关政策,使人们想办法加强有效的生产、合理的经营。同时鼓励把设施、人力、技术等要素向新闻产品充分投入,并使之最有效地得到利用;

第三,为了使新闻业生产的信息产品,有利于形成市民社会,制定能发挥中介作用的政策。如果把新闻业只交付给市场规则,那么传媒只关注商业营利行为,言论本身的公共功能可能会受到极大毁损。市场竞争中获胜的新闻、意见和信息,并不一定是最有价值的。多种意见并存的可能性也不大,尤其是代表少数人的看法有可能得不到体现。言论的自由可能被转换为资本的自由。因此,政府有必要制定政策,促进思想与信息的多样性,以及思想的公开市场形成。

政府有关新闻传媒产业政策的目标,应是通过新闻报道充分发挥媒体的作用,通过公正和自由的竞争对资源以及生产成分进行更有效率的分配,使得经营更合理,生产成本更降低,技术更有效,以便形成民主的市民社会。新闻业的市场与其他产业的市场一样,有竞争的市场比垄断的市场能更有效地配置新闻资源,让受众获得更优质的服务。但是实际上,因为存在各种各样的市场进入壁垒,并不存在理想的市场状态。因此,传媒产业政策的另一个目标就是既要推动形成传媒的市场竞争,又要缓和实际竞争,努力保持竞争所具有的竞争效率,保证有效竞争(effective competition)的实现。

政府还要建立和支持创刊资金和运营资金,鼓励民间报纸的创办,让更多的人有条件、有可能进入传媒的产业领域。从2005年起,韩国政府通过新闻发展委员会建立新闻发展基金,将对弱势报纸和地方性报纸给予扶持,保证报纸的多样性,使市民具有更多的言论选择,控制大报的舆论垄断。

2.由“看得见的手”进行市场监管

从产业结构的标准看,传媒产业领域应没有人为的和制度方面的制约,允许自由地进入市场和自由地退出,在规模经济所允许的范围内,买卖双方人数应充分地多。从产业形态标准看,企业间不能采取联合行动,也不能进行排他性的、掠夺性的以及强制性的市场行为,不能用非法手段进行营销活动。韩国的《反垄断以及公平贸易法》可以防止垄断行为、非法营销和不公平贸易行为的发生。这项法规还限制企业集团行为,第三条禁止兼营就是针对这个问题提出的,其中的第二项条款限制水平结合行为。第二项中规定“持有经营日刊报纸、通讯社或广播的法人所发行的股票二分之一以上的人(包括总统指定的同一系列企业),不能取得经营其他报纸或者通讯机构的法人资格,或者二分之一以上资本。”该规定通过上述方法限制新闻机构间合并行为,但是在有限责任公司(株式会社)的情况下,因其股份被分散,用少于百分之五十的股份也完全可以掌握经营权。因而用有关的定期刊物注册法律,无法阻挡新闻社间合并经营。针对这种情况2005年韩国政府已经制定新的报刊法,对报刊业的市场垄断进行强制性限制,要求三大报(《朝鲜日报》《东亚时报》《中央时报》)的市场占有率不能超过60%。

第三项条款是限制混合结合的行为,目的是限制财阀集团控制新闻机构。另外,该法在现实生活中财阀集团掌握大型媒体机构,大企业掌握大部分股份的同时,又把自己分为众多支社,财团法人进行分散经营,这一条根本起不了阻挡财阀控制新闻企业行为的作用。因此,社会舆论对这种少数的集中经营、侵犯自主编辑权利行为带来的市场和媒体垄断进行了强烈批评。韩国的经济发展模式带来经济生活中大集团、大财阀的集中发展,它们的资本触角也延伸到传媒领域,致使韩国的主要报纸成为某一阶层的代言人。这一问题,已经成为政府政策的下一个解除进入壁垒的着力点,可以促进新型企业的市场进入,在通过市场恢复竞争力方面会有积极作用。韩国现行的有关定期刊物注册法规,妨碍了新型企业对新闻市场的参与。其第六条的第三项条款就是不允许小规模资本参与传媒市场竞争的制度性壁垒。2005年1月韩国新出台的《报刊法》不但对报刊的市场占有率进行了限制,而且通过成立新闻发展委员会,创建报纸发展基金,用以扶持地方性的和规模较小的报纸,^[3]以改变目前的报业市场的格局。

市场形态调控是为了监督和管理企业的市场行为,通过政府这只“看得见的手”介入市场竞争,促使传媒企业进行公平又合理的竞争。企业一旦有机会就限制竞争,从而追求不当利益。这些限制竞争的行为会损害消费者利益。韩国的公平贸易委员会在1997年1月开始管制给读者提供礼品的报纸发行行为、超过报纸购买总数20%的免费提供行为、报纸强制投入等行为。1999年政府进行了市场管理改革,强化了禁止性条款。从1999—2000年期间提供礼品、强制投入、无价提供等违反自律规约的2714件事例被控告。但其中附加违约金的只有303件,仅占11．1%,其余2411件只作自律改正和劝告。在自律机制不能有效调控媒体行为的情况下,政府必须以法律的效力来强制制约这些不正当竞争行为。

韩国报纸产业的最大的问题就是报道费和广告费的合作问题。报纸和企业共同决定报料、广告料。报纸企业公开虚假的发行数来拉广告的行为,也是不公正买卖行为,它违反了韩国《公正买卖法》的第23条第6款,是一种不公正贸易行为。这条法律的目的是提高情报的真实性和传达的实效性,帮助消费者合理选择、促进市场竞争。^[4]如果报纸企业将虚假的总发行数、有价发行数、地域发行数、读者数量、广告费用等信息公开给广告主,这就是欺骗消费者的不公平贸易行为。新的《报刊法》要求报纸必须定期向有关机构上报准确的发行数、广告费等数据。随着对报纸改革问题的关注,社会对韩国报纸企业家庭式经营的批判声逐渐提高,中央日报和东亚日报在2001年7月宣告参与报纸发行量监督协会, 2001年12月朝鲜日报接受调查。以商业秘密的名义不接受政府监管社会监督的行为得到一定程度的限制。