完善中国特色公民治理的理性路径

完善中国特色公民治理的理性路径_中国基层社会治理机制创新研究

在半个多世纪以前，美国公共行政大师罗伯特·达尔（Robert Dahl）就曾指出，“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊的场合加以研究之后才可以判定。”^[44]由于不同国家有着不同的历史文化、风俗习惯，美国的公民治理也并非是放之四海而皆准的治理模式。我国公民社会发展不成熟、公民文化发展滞后、公民自组织缺乏、公民能力低下等现实因素，说明了中国村（居）民自治模式的发展与完善也不能照搬美国公民治理的经验模式。实践证明，在我国基层社会践行社会合作治理模式，即在构建基层党组织、城乡社区自治组织、社区公众等治理主体合作共治模式的基础上，实现基层政府治理与基层社会自治有机衔接和良性互动，才是真正推进并完善中国特色基层社会公民治理的理性路径。^[45]

一、以“党群合作治理”加快推进中国特色的公民治理

在村（居）民治理中必须坚持党的领导，这是中国特色公民治理与美国公民治理的本质区别之一。实践证明，“基层社会的自治发展中需要一个主导性的、有效的政治力量的支撑，这种力量在中国只能是中国共产党”^[46]。作为主导合作治理的各级地方党委、政府，必须坚定不移地以中国化的马克思主义为行动指南，在依法治理、科学治理、民主治理的实践中实现党群合作共治。在当代中国，党的领导、人民当家做主、依法治国的统一性是党群合作共治的政治保证。毛泽东说过：“凡属正确的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众的要求相结合，都是联系群众的；凡属错误的任务、政策和工作作风，都是和当时当地群众的要求不相适合，都是脱离群众的。”^[47] 广大党员干部要把党的宗旨、执政理念、服务意识落实到构建“为民做主”和“让民做主”有机衔接与良性互动的合作治理体系的过程之中。当前，要进一步扩大党内民主，通过基层党组织和各种社会自治组织的互动，积极构建基层党内民主与基层人民民主之间良性互动的体制、机制，加快以“党群合作治理”推动中国特色基层社会公民治理建设的步伐。

二、以基层政府组织与基层社会自治组织的合作治理推进中国特色的公民治理

合作主义主张对分化的权力进行制度化的整合，强调国家和社会团体的制度化合作，国家和利益团体的关系是互动合作、相互支持的。政府对社会的介入是适当性选择，它能够起到强制的平衡作用。其政治结果是达到整合性均衡，即通过国家主导下的国家与社会的合作，达到社会的相对均衡、有序和协调。^[48] 因此，“政府与群众自治组织的分权不是板块式的而是有机的，是一种功能性分权。在社区治域，并不排斥政府权力，相反要以政府权力的存在为依托”^[49]。因此，党的十七大明确提出了，要通过深化乡镇机构改革“实现政府行政管理与基层群众自治有机衔接和良性互动”。党的十七届三中全会提出，要在2012年基本完成乡镇机构改革的任务，“着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能”。 我国乡镇政府应当以服务型基层政府的构建为契机，提高自身的公共性、服务性、透明性、民主性与科学性，厘清基层政府治理与基层社会自治二者间“指导与被指导”的关系，为完善中国特色的公民治理提供必要的引导与服务。

三、以保障村（居）民在基层民主治理中的话语权为突破口，进一步完善中国特色的基层社会公民治理

人的政治活动是基于一定话语权的，离不开话语的支撑。“政治是实践和说话能力在其中共同形成的领域，这是一个真正的公共活动领域。”^[50] 哈贝马斯(Juergrn Habermas)认为，“话语民主”是指人们围绕公共事务展开自由、平等的辩论、对话、商讨并最终形成政治共识的过程。因而，话语民主是民主的一种有效实现形式。“民主代表负责制的反馈循环民主模式并不是在任何一种所谓的民主政治下都能起作用的。”^[51] 它缺乏可信性，并且在每一阶段的运作都不像描述得那样有效。究其原因，在于公共对话衰败了，民主成为了单向性的传播，而非沟通。比如，在我国当前的村（居）级治理中，很多地方的村（居）民代表会议、村（居）议事会一般只能被动地听到村（居）“两委”有选择地汇报工作，其余的则被无形屏蔽；即使村（居）代表会议和议事会成员对“两委”工作有所质疑也仅仅只看到了村（居）委会工作的一部分，更何况现在质询、质疑已鲜有存在。在一些地方，村（居）“两委”的报告工作已成为了单向度的广播，无论信息质量如何、也不用理睬受众是否愿意收听，这样，城乡居民在一定程度上仍处于村（居）“两委”信息轰炸的状态之中。而福克斯、米勒在基于公共能量场基础上创新的“话语理论”（discourse theory）正是改变这一境况的良方。福克斯（Charles J. Fox）、米勒（Hugh T. Miller）把公共能量场中的话语分为“少数人的对话”、“多数人的对话”、“部分人的对话”三类，并认为少数人的对话其实是独白性的操纵，多数人的对话则容易导致表达主义的无政府状态，而“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，它的针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任意差遣在某种程度上限制了参与。但是，切合情境的意向性和真诚性的提高大大超过了它的缺点”^[52]。通过各方会谈、对话与协商，确保村（社）治理体系保持信息畅通，确保选出的代议者、强势公民、普通公民、村（居）委员会之间进行充分对话、协商与合作。这样，在维护公共利益的前提下，各方在充分表达各自利益诉求的基础上，通过沟通、协商、妥协来整合利益，最终达到的不仅仅是各方的合作共赢，也积极推动了基层社会民主政治的发展。

四、大力培育新兴社会组织，扩大基层社会资本，培育公民社会

社会资本是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。^[53] 帕特南（Robert D. Putnam）认为，以信任为核心的社会资本主要有两大来源，一是互利、互惠的规范，二是公民参与网络。由公民参与的横向关系网络所体现出来的社会资本有助于提高政府的治理绩效。“政府的改革之道，就是运用它的力量去培育创造出更多的第三部门……顺应这些改革也就建立了所要求的组织结构。剩下的问题就是指导这些组织使之符合公民社会的价值要求，并且有能力去解决社会问题。”^[54] 近年来，成都市通过每年为各村提供20万元的村级公共服务资金并在引导村民民主使用村级公共服务资金的过程中，培育了村级社会组织，进一步撬开了村级民主。^[55] 社会组织在公共领域重塑、社会资本积累、公民社会成长中发挥着重要作用。党的十七届三中全会指出，要“推进农村依法治理，培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能”。在城市社区，要科学界定与规范街道办事处的职能，加快街道办事处经济职能的剥离和街、居公共服务职能的归位，积极构建大社区，实现市、区政府治理和大社区自治的衔接与互动。具有公民意识、公民能力的广大村（居）民，在基层党组织的领导下，要充分利用政府所提供的引导和服务，以各种社会组织为有效载体，进行“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”，这是践行中国特色公民治理的有效路径。

五、大力发展新兴经济组织，完善基层政治与基层经济良性互动的基层社会合作治理新模式

新经济组织，指私营企业、外商投资企业、个体工商户、混合所有制经济组织等各类非公有制经济组织。党的十七届三中全会指出：“必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力。”^[56] 只有通过各种制度供给保障广大农民的持续增收和生活水平的不断提高，农民才能自觉认同并自愿融入到社会主义新农村民主政治建设的实践中去。当前，保障农民收入持续增长的出路就在于积极探索农村集体经济的有效实现形式，在有条件的地方积极发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，在此基础上大力发展品牌农业，培育大型农业龙头企业。在社会主义市场经济深入发展的今天，必须大力发展农村集体经济，着力提高农民的组织化程度，增强农村集体经济组织的服务功能，积极构建龙头企业、农业生产基地、农村专业合作组织、单个农户四者有机衔接和良性互动的现代农民收入持续增长新机制。各种农村经济合作组织就是实现农民增收、利益维护、愿望表达的制度化渠道。因此，在农村基层公民治理中，要大力发展农村经济社会合作组织，使之成为村民以经济民主推动政治民主的有效中介组织。四川彭州、崇州在总结基层社会治理实践的基础上分别提炼出了“131N”村级治理模式和村级治理的“1+3”模式^[57]，这两种村级治理模式贯穿了平等与合作的精神，它们不仅加快了乡村的经济发展、实现了乡村的稳定与和谐，更重要的是在农村经济民主与政治民主互动的过程中加快了中国特色的基层社会公民治理的步伐。

通过比较、鉴别、有选择地吸收美国“公民治理”理论及其治理模式，对于进一步完善我国基层社会治理模式，推动具有中国特色的基层社会实行“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”，实现地方政府依法行政与基层社会依法自治的有机衔接和良性互动，进而加快推进基层社会治理体系和治理能力现代化进程都有着重要的理论和现实意义。

当前，我们要按照建设有中国特色社会主义民主政治的要求，立足于中国的行政生态，通过培育公民文化，塑造具有公民意识、公民能力的现代公民；各级党委、政府要切实转变治理观念，切实保障基层公众的话语权，通过大力培育““两新””组织，扩大城乡基层的社会资本存量，以完善基层社会治理体系和服务体系为基础，不断创新基层社会治理体制机制，为实现基层社会治理体系和治理能力现代化奠定良好的制度环境和文化生态。

【注释】

[1][美]理查德·C.博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛译，中国人民出版社，2005年，第10页。

[2]同上，第4页。

[3]同上，第63页。

[4][美]加布里埃尔·A．阿尔蒙德、西德尼·维伯：《公民文化——五个国家的政治态度和民主制》，徐湘林等译，华夏出版社，1989年，第205~206页。

[5][美]萨缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社，1988年，第12页。

[6][英]查尔斯·泰勒：《市民社会的模式》，邓正来、[英]亚力山大编著：《国家与市民社会:一种社会理论的研究路径》，北京：中央编译出版社，1998年，第6~7页。

[7]陈劲松：“为民之政 民必受益——中国民政事业蓬勃发展”，《人民日报》（海外版），2009年5月29日。

[8]黄湘莲：“公民社会、公民性与公民文化建设”，《北京师范大学学报》（社会科学版），2005年第2期。

[9]张健：“现代性场景与当代中国公民成长”，《陕西行政学院学报》2007年第2期。

[10]李远夫：“民众政治热情:2038年悬念”，《小康》2004年第10期。

[11]参见梁莹：“媒体信任对公民政治参与意识之影响研究—— 基于南京市的实证调查”，《江淮论坛》2008年第2期。

[12]张康之：“‘协作’与‘合作’之辨异”，《江海学刊》，2006年第2期。

[13]《学习党的十五届三中全会文件问答》，中共中央党校出版社，1998年，第16页。

[14]蔺雪春：“当代中国村民自治以来的乡村治理模式问题”，《当代世界社会主义问题》，2007年第3 期。

[15]Janet·V.Denhardt and Robert·B·Denhardt, The New Public Service: Serving , not Steering，Armonk, NY: M.E. Sharpe, 2003, pp.151.

[16]Richard·C.Box. Citizen Governance: Leading American Communities into 21st，California: Sage Publications, Inc, 1998, pp. 35.

[17]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》（单行本），北京：人民出版社，2007年，第30页。

[18][英]J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆，1982年，第55页。

[19]参见[美]理查德·C. 博克斯：《公民治理——引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛译，中国人民大学出版社2005年版，第3、8、77页。

[20]Richard·C.Box，Citizen Governance: Leading American Communities into 21st. California: Sage Publications, Inc, 1998, pp. 11.

[21]Benjamin R.Barber，Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, Berkeley: University of California Press, 1986, pp.151.

[22]See Hindy Lauer Schachter. Reinventing Government or Reinventing Ourselves，Albany: State University of New York Press, 1997, pp. 90.

[23]US Government Accountability Office, Faith-Based and Community Initiative: Improvements in Monitoring Grantees and Measuring Performance Could Enhance Accountability.,Washington, D.C, Jun, 2006.

[24]转引自陈绍方：“地方自治的概念、流派与体系”，《求索》2005年第7期。原文出自沈清泉：“地方自治观念与系统”，（上海）地方自治月刊编辑委员会编《地方自治》，1947年，第1卷第1期，民国36年1月。

[25]Thomas E.Patterson, The American Democracy，McGraw-Hill Companies, 2005, pp.59-61.

[26][法] 托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆，2004年，第45页。

[27][美]理查德·C. 博克斯：《公民治理——引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛译，中国人民大学出版社，2005版，第2页。

[28]参见史云贵：“平等、公平与社会主义和谐社会”，《科学社会主义》，2007年第4期。

[29]Gerry Stoker，Governance as Theory: Five Propositions, International Social Science Journal. March 1998, 60(155).

[30]Obert Leach，Local Governance in Britain, New York: palgrave, 2001，pp.75.

[31]参见理查德·C. 博克斯：《公民治理——引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛译，中国人民大学出版社2005年，第2~4页。

[32]曾保根：“价值取向、理论基础、制度安排与研究方法——新公共服务与新公共管理的四维辨析”，《上海行政学院学报》2010年第2期。

[33]《马克思恩格斯选集》（第2卷），人民出版社1972，第437页。

[34]《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1995，第58页。

[35]列宁：《列宁选集》（第3卷），人民出版社1973年，第788页。

[36]《邓小平文选》（第1卷），人民出版社1994，第218页。

[37]See David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector，Reading, MA: Addison-Wesley, 1992.

[38]See Laster M．Salamon, America’s Non-profit Sector, New York：The Foundation Center, 1992.

[39]Benjamin Barber.，Strong democracy: Participatory Politics for a New Age, Berkeley: University of California Press, 1984, pp.261.

[40]L.M.Montiel and J.W.David, Getting a Piece of Pie: Federal Grants to Faith-Based Social Service Organizations, The Roundtable on Religion and Social Welfare Policy, 2006(2).

[41][美]理查德·C. 博克斯：《公民治理——引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛译，中国人民大学出版社，2005年，第77页。

[42]陈绍方：“地方自治的概念、流派与体系”，《求索》2005年第7期。

[43][美]理查德·C. 博克斯：《公民治理——引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛译，中国人民大学出版社，2005年，第11~17页。

[44][美]罗伯特·达尔：“公共行政学的三个问题”，《公共行政学评论》（美）1947年第6期。

[45]参见史云贵：“社区合作治理：完善中国特色公民治理的可行性路径探析”，《社会科学研究》，2010年第3期。

[46]张宝峰：“城市基层社会管理体制创新的理念、原则和措施”，《学术论坛》，2006年第5期。

[47]参见《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社，1991年，第1095页。

[48]任敏：“评公民参与和地方治理理论的创新”，《四川行政学院学报》，2007年第6期。

[49]徐勇：“论城市社区建设中的社区居民自治”，《华中师范大学学报》，2001年第3期。

[50][英] 约翰·基恩：《公共生活与晚期资本主义》，马音等译，社会科学文献出版社，1999，第136页。

[51][美] 查尔斯·J.福克斯、休·T.米勒：《后现代公共行政——话语指向》，楚艳红等译，中国人民大学出版社，2002年，第5页。

[52][美]查尔斯·J.福克斯、休·T.米勒：《后现代公共行政——话语指向》，楚艳红等译，中国人民大学出版社，2002年，第143页。

[53][美]罗伯特·D﹒帕特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社，2001年，第195页。

[54][美]B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明等译，中国人民大学出版社，2002年，第72~73页。

[55]参见中共成都市委、市政府《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》（成委发[2008]37号文）。

[56]《中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，人民出版社，2008年，第11页。

[57]彭州“131N”模式，即强化一个领导核心（村党支部），建立健全三个自治组织(村民委员会、村民议事会、村务监督委员会)，培育一个市场主体（集体经济组织），发挥多个其它经济和社会组织作用（群团组织、 新型合作经济组织、社会中介组织、其它民间组织）为主要内容的新型村级治理机制。村级治理的“1+3”崇州模式，是指崇州村级经济与村级民主政治互动的“一个农业品牌”和“农业科技推广应用机制、农业社会化服务机制、农民利益联结机制”的“三大机制”。