国民党“党治”体制下的驻外使领馆建设

国民党“党治”体制下的驻外使领馆建设

南京国民政府的外交体制是基于对北京政府外交部的改造而完成的，但由于政治体制的大变动，国民政府的外交不论在观念思想、工作模式以及用人方针等诸多方面，都与前之北京政府有很大的不同，概括言之，经历了北京政府分裂型政治体制下多元外交向党国一元外交体制的转轨。本文即为从国民政府“训政”实施时期，从驻外使领馆建设角度对国民党推行“党化”外交的一个考察。

一、在使领人员选拔上强化政治色彩，促成外交队伍的“党化”

北京政府时期，职业外交官群体已形成，一般外交从业人士都以追求国家民族永恒利益为职志，以超乎政争党派自许。而南京国民政府建立后，由于奉行“以党治国”原则，对外交人事结构进行重新整合，以加快促成外交队伍的“党化”，乃外交人事制度改进的当然之举。尤其在国民政府初立时，由于国民党成了执政党，党人中要求垄断政治资源的呼声非常强烈，党员和地方党部中要求国民党中央要严格限制非党员入仕，并纷纷提出限制非党员从政的提案。国民党中央执行委员会也曾作过一“政府机关职员必须加入国民党”的明确规定，并公布《政府机关职员须入国民党令》，内称政府职员“与党关系无深切关系，殊非所宜”。[1]不过，从实际实行来看，当局对此是持以慎重的，蒋介石本人在一次公开讲话中就强调“以党治国并不是说以党员治国，是以党义治国”。[2]针对地方党部提出“用人先尽党员任用，裁员先尽非党员裁减”，在稍后召开的国民党中常会上的规定则为：“在‘训政’时期，各级政务官之人选，应由中国国民党党员为限。”[3]也就是说，在关键性岗位上任职的“党国要人”，必须是国民党党员，而政务官之外的事务官，其任职资格并未规定以党员为限，而是强调了“以能力相等为前提”。[4]比照这一时期公布的公务员任用法（使领人员均为国家公务人员），简任、荐任、委任三级公务员的任用资格，每级都各有五项，具备其中一项即可。而五项资格中，国民党党籍居其一，这意味着党籍是入仕的条件之一，但不是必要条件。尤其是驻外使领人员，专业要求高，一定要国民党员，事实上也不可能。不过，在国民党“一党统治”下，为保障“党”的政策和意旨在外交系统能得到顺利贯彻和推进，更新外交队伍势在必行。为此，国民政府首先从改革人事制度入手，对外交从业人员选拔和任用作了一系列改进和把关。

首先，是在对驻外使领馆人员的考选上，在考试科目增加了政治考量的内容。以往北京政府时，选拔外交官领事官的资格考试主要科目为国语作文、外国语、外交史、国际公法、私法，以及与对外事务相关的法学、经济学的一些内容。[5]南京国民政府成立后，为选拔新的外交人才，1928年7月6日即公布《外交部驻外使领馆职员考试简章》，新简章规定：“中华民国人民在35岁以下22岁以上，具备下列资格之一者可参加考试：（1）在本国大学或专门学校修法律、政治、经济、商业等学科三年以上毕业，具有毕业证书者；（2）在外国大学或专门学校修法律、政治、经济、商业等学科三年以上毕业，具有毕业证书者；（3）国民政府成立曾经在党国服务一年以上，成绩优良，有直接长官证明书者。考试结果以成绩之优劣分甲、乙、丙三等录取，录取为甲等者以随缺领事遇缺先补，录取为乙等者以领馆主事遇缺先补，录取为丙等者留部以事务员任用。考试分初试、复试、口试三种，初试不及格不得参加复试、口试。初试科目为：三民主义、国文、本国历史地理、外国历史地理、法学通论；复试必试科为政治学、外交史、国际公法、国际司法、经济学、外国语文（指英、德、法、俄、意大利、日本、西班牙语之一种）。选试科为行政法、民法、商法、刑法、财政学、商业学；口试以考验应试人应变才能为目的，不限定科目，以国语或外国语行之，初试复试各科目试题概用国文，初试各科目答案须用国文，外国历史与地理则用外文；复试各科目答案除外国语文须用该国语文外，其余用国文或外国文。”[6]从简章所列选拔标准来看，多数考选科目与前北京政府时期外交人员的无大区别，明显的不同是内容中增加了“三民主义”的政治项目，在资格设定上则把“为党国服务”的经历也成为条件之一。再从考试题目来看，国民政府外交官领事官考试除较前更注重考生对现实问题的思考与应对能力外，尤有不同的是增加了对应试人思想与信仰方面的考核，如在考试内容中增设“三民主义”科目，以此测验应考人对孙中山学说的了解程度。迨至正式考试条例之出台，考试内容中政治科目改为“国民党党义”，具体内容则有建国方略、建国大纲、三民主义、《中国国民党第一次全国代表大会宣言》，以及“中华民国‘训政’时期约法”等。[7]显然，国民政府为推行“训政”需要，在对外交官领事官的选拔中，已大大强化了政治色彩，对应试人思想与信仰方面是相当注重的。(www.guayunfan.com)其次，在对外交从业人士的选送渠道和资格认定上，北京政府时期在对应试人进行考核时，外交部始终是参与其中的，如按北京政府时期的外交官考试法，应试人在考试前必须先行亲自送检毕业文凭或证明书，还应附以所著论文以及用英、法、德、日、俄等国一国以上文字之译文送呈外交部，经外交部甄录委员会检定及格后，方可参加正式应试。这一做法若从选拔专业人才着眼，乃可取之举，不足者可能在于此种方法可能会使外交部稳操取舍大权，滋生某种不良行为。而国民政府时期，由于行“五权政体”，对外交使领人员的考选乃国民政府整个公务员考试制度下的一个分支系统。也就是说，外交官、领事官作为国家公务员，其人员的录用须一体遵行公务员考试条例，一般由考试院独立进行。这种使外交官领事官考试与外交行政部门分离的做法，对以往主要由单一外交部门决定录用人选是一个大的变动，有利于防止人事权被滥用。然而，由于外交工作性质的特殊性，对外交从业者专业方面的知识和技能有更高于一般公务人员的要求，故对于考试及格人员，通过考试仅是获得充任外交官领事官的资格第一步，并非及格者人人都能得到任用或立即得到任用。外交部虽不直接干预由考试院统一进行的考选，但对初试及格者，仍须经外交部进一步考核审查，并最终决定任职与否。为此，南京国民政府于1933年颁布《高等考试及格人员分发规程》，对考试及格人员的任职条件作了规范，该规程规定：“高等考试及格人员考取优等以上者，以荐任职或与荐任者相当之职务分发任用，中等者先以高级委任者或与高级委任者相当之职务分发任用。遇有荐任缺出，得随时依法叙补……以荐任职或与荐任者相当之职务分发任用人员，在未有荐任或与荐任相当职缺时，得先酌派职务，并支荐任俸。”其中，以荐任职或与之相当职务分发人员，若无曾任委任职或相当职务满一年，曾任荐任职或相当职务满半年，或经荐任职审查合格之资历；以高级委任职相当职务分发人员，若无曾任委任职或相当职务满半年，或经委任职审查合格之资历，均须先派学习。[8]这也意味着凡考选合格者，最终能否被任用，还要看有无工作经历，而所谓的“先派学习”，意即对无工作经历的外交备用人员，在正式从事外交职业前，还需要经过一段时间业务见习，类似我们现在的“岗前培训”。不过，仅靠上述公务员考试渠道来选拔外交人才，是远远不能满足“党国外交”对人才的亟须的，为加快实现外交队伍逐步“党化”的目标，国民政府采取了有步骤地培养和选送符合条件的国民党党员充实外交部门的做法，也即对外交后备人才，除从参加考试院举办的高等和普通考试的人员中选拔外，专门为国民党培养干部的中央政治学校、国民党中央党部，以及国民政府行政院就业训导班的毕业人员也成为外交队伍扩充的重要来源。从1927年起，国民党就在中央政治学校专门开设了外交系，该系学生在就学期间，就被有计划地派往外交部以及各驻外使馆实习，[9]每年毕业生中也都有直接被选送到外交部工作的学生，以1937年前分发到外交部工作的54名人员为例：经由中央政治学校外交系毕业分发外交部的有15人（1933年6人，1934年4人，1935年3人，1936年2人），其余经由中央党部工作人员从政考试及格分发外部的有6人，由行政院就业训导班毕业分发外部的有5人，而经考试院考核渠道合格分发到外交部的人数也有26名，另有两名则选自北平大学俄文系商学院。[10]从这一数据可以看出，尽管通过外交官考试选拔渠道进入外交队伍的仍保持一定比例，但经过党务培训渠道入选外交队伍的人员为数也越来越多。对这些来自党务培训渠道入选外交队伍的外交后备人员，外交部制定有《各大学毕业生来部实习暂行办法》，如规定中央政治学校和其他大学介绍任用的学生，都要在部里有1个月的实习期，实习单位为部内亚东、亚西、欧洲、美洲、条约、情报各司。每个实习学生必须选定4个司实习，每单位实习期为一星期，列表轮流，由各单位主管长官评定实习成绩。送由人事处汇送实习生考核委员会，由他们对实习学生的实习表现评定等第。而无论是实习表现还是评定等第，政治因素的考量固然重要，业务能力仍是重要的内容。[11]由于采取了前述措施，南京国民政府的驻外使领人员中，国民党党员资格或身份者，人数和比例都不断呈增高趋势，据外交家顾维钧在其《回忆录》中的记述，在他出使法国初始（1932年），使馆官员中国民党党员还“寥寥无几”，“只是在中央政治学校外交系开始为外事机构培训学生，并向外交部输送整个毕业班后，国民党员才在整个外交机构中占有突出地位”，到后来，若将“外事机关的中国人员名单查看一下，我想至少有三分之二是国民党员”。[12]随着使领馆国民党员的增多，国民党党部也在海外使领馆中设立了党的支部，并对在使领馆中工作的党员规定了若干党的生活制度。据外交部档案中《海外各领馆党员参加党务工作月报表》中关于经常工作一栏的记载，国民党党部对海外使领工作人员中国民党党员通常要求参加的活动有：（1）党员集会（参加纪念周、参加区分部党员大会讨论征求党员事宜）；（2）委员会议、使领馆党部联席会议等；（3）小组会议；（4）侨运；（5）宣传等。另外还有“特殊工作”一栏，其中如为直属支部执监委员就职监誓、征求新党员、按期举行分布会议、出席纪念周和演讲礼义廉耻等。而且这些活动都将由使领馆中的党的组织按月记载并报告。[13]

以国民党党员充实外交队伍，乃适应了国民党统治的内在需求，体现了执政的国民党，特别是其领袖执著地强化“党治外交”的力度。但考虑到外交从业人员的特殊专业要求，为“慎用外交人才”，在拓宽选送渠道的同时，确保外交从业人员尤其是驻外使领工作人员的质量，国民政府对始自于北京政府时期的外交官资格审查制度作了改进。在北京政府时期，被列入外交官资格审查的主要对象乃特任职、简任职，以及经外交官领事官考试及格者以外自愿充任外交官领事官人员。[14]国民政府成立后，外交部把驻外使领馆人员也大多列入了资格审查的范围，并于1929年、1933年、1936年3次出台了《外交官领事官资格审查委员会暂行规则》。这分3次颁行的规则，在内容上其实大同小异，之所以一再修订，主要为扩大审查对象和范围。按1929年的《暂行规则》，列入资格审查的人员为“除大使、公使、及经外交官领事官考试及格者外”的“现任及自愿充任外交官领事官职务的所有人员”，较之北京政府时期，审查范围已扩至“现任”。[15]而在1933年颁布的资格审查规则中，审查的范围被确定为“除大使、公使外的其余所有人”。在1936年再行颁布的《驻外使领馆资格审查委员会暂行规程》中，更规定：“已取得外交官领事官资格的驻外使领人员，只要其调遣，均须再次接受任职资格审查。”[16]再从国民政府对外交从业人员的资格审查标准看，1929年最早颁布的《暂行规则》中，对应行审查人员合格的标准是：“其资格除应符合现任公务员任用法外，以具有下列第一款，兼有第二款，或第三款之一者为合格：（1）通晓外国语文一国以上者；（2）曾任或现任外交机关职务，成绩卓著，且有案可稽者；（3）曾任或现任外交部使领馆职务五年以上者。”[17]而1936年《驻外使领馆资格审查委员会暂行规程》则进一步规定：“审查合格人员若是初任，须遵照有关公务员任用法规现行试署一年，而后成绩优良者始得实授，成绩不良者往往视其情节或延长试署时间，或予以降免。”派往使领馆工作者至少应具备在部服务半年以上的年资。[18]显然，标准更高，也更重工作经历。为加强资格审查工作，国民政府外交部还在部内专设了驻外使领馆人员资格审查委员会，由外交部常务次长任主任委员，下设委员6人，均由部长在本部简任职员中选派。

任职资格考试与任职资格审查制度的确立，为政府选拔了优秀外交人才。在“党化”外交队伍的同时，也确保外交人员的质量，提升了在职外交人员的素质，提供了一定的制度保障。所以，国民政府时期尽管在对外交人员选任上增加了政治的考量，其任用标准，较之北京政府，职业化要求降低，政治要求提高，但从外交队伍的人员素质来看，仍是相当高的。据多年担任国民政府外交官的何风山回忆：“外交部对于资格审查奇严……一位国内大学生出国，大约只能当甲种学习员或乙种学习员。外国大学的毕业生做随员，在外国获得了博士学位并在大学教书多年或当系主任的，可以斟酌当三等秘书或二等秘书……李惟果在美国获得了博士学位，在中央大学教书兼任政治系主任，派往德国使馆当二等秘书；王某清华大学及留美毕业，做过8年教授，进入外交界只能当三等秘书；李某留学法国，拥有二十余年的外交经历，不过一名二等秘书；另一位李某，日本帝国大学毕业，精通六国外语，也不过一名主事。而沪江、复旦等大学毕业的4位，分别为甲种、乙种学习员而已。”[19]类似记载也多见于其他外交人员的回忆。由于外交官选任门槛甚高，国民政府时期的外交官队伍专业化程度也是很高的，一般能到外交部工作的，有须有国内外大学毕业的学历，其中有国外求学背景的留学生数量更趋增多，据1931年外交部报告：其时外交部全部职员有317人，其中留学生占25.6%，受过大学教育者占65.3%，其余9%则多为录事雇员之类。[20]

然而，如前已述，以上资格审查规则主要适用对象乃为一般外交人员，政府中高层外交官员则不在此列。由于国民党奉行“以党治国”原则，国民政府时期政务官任免权由中政会掌握，高级外交官的派遣直接取决于党的权威机构，抑或领袖个人，故尽管也有职业素质的要求，但已居其次，更看重的是政治背景，也多政治任用情形。如蒋作宾出任驻日公使、程天放出任驻德大使、刘文岛出任驻意大利大使、邵力子出任驻苏大使、贺耀组出任驻土耳其公使等，其他外交部门出任主管的，也都不再是职业外交人员，这是与北京政府时期主要由职业外交官出掌外交的明显不同。也可谓“党国”外交的一大特色。对此，评论者褒贬不一。不过曾对民国外交官人事机制作过专门研究的岳谦厚教授曾有一独到的评析，他认为民国北京政府时期“由职业外交人员充当外交舞台主角的时期，不过是中国近代外交发展过程某个特定时期的现象”，其原因乃“当政者本身不具备对外交涉的基本技能”。而随着“现代国际社会或国与国之间的交往范围的不断拓展”，外交越来越多地“渗透至国家间文化与教育及政治党派、军事等专门领域”，而“这些事宜绝非职业的外交官所能完全驾驭者”。尤其是第一次世界大战以后，“国际外交也明显呈现出上升的外交与外交的上升态势走向，元首外交成为国际政治的大势以及现代外交的新景观”，故职业外交官作用之弱化也是自然，[21]笔者对此见解表示赞同。加之，国民政府时期，其高层领导人一般都受过系统的现代教育，被派充大使、公使的，也都具备高等学历，其中的一些人并曾留学于国外著名大学，有的还取得了博士学位，而他们的“革命历史”显然使他们比一般职业外交官更具有充当“党国”外交的资历和资本，政治家兼外交家的双重身份也有利于他们更好地去完成国家赋予外交特使的某些重要使命，这也是仅为学者型的职业外交家所不及的。不过，由于国民政府时期外交舞台的主角不再是职业外交家，而越来越多地由国民党党政军要人兼任，而这些要人又往往都有各自派系背景，由他们主理的外交也难免不掺入国内纷争的因素和急功近利的政治的考量，不似职业外交官那般超脱和理性。因此，对南京国民政府时期一些外交重要职位由党政军要人兼任这一现象，应有客观分析，既要看到它积极的因素，也要看到其消极的方面。

二、对使领馆人员培训注重“党义”灌输，制定严格考绩制度

为挑选到从事党国外交的合格人才，完善考选和资格审查制度，构建合理的任用选拔渠道仅为第一步，使领馆是一个国家办理外交的前哨阵地，为保障“党”的意志在外交系统能得到顺利贯彻，对任职后的驻外使领人员进行“党义”灌输和履行考绩，成了使领馆日常建设的要务。为此，国民政府外交部也作出了一些相应规定和努力。

首先是致力于提高在职使领人员对国民党“训政”理论的认识。国民政府要求全体国家公务人员学习“党义”理论，认为“值兹‘训政’时期，公务人员对于党义，尤须有深切的认识，始可负荷建设责任”，[22]故知晓“党义”，成为国民政府对公务员的基本要求，“党义”不仅为公务员考试中的必考科目，不及格者，一律不予录取，一旦成为国民政府正式录用的公务人员，在就任前都必须宣誓服从国民党党义。[23]而“驻外使领馆人员，槃敦佐助，责任重大，处理侨务，关系也非浅鲜，所以对党义尤须明白晓畅”，为此，国民政府外交部于1930年4月特地发表《训令》，要求驻外使馆馆员研究党义，且规定关于学习党义的成效须按月具报。外放人员也须先受党义训练。为此，外交部专设使领馆人员任用审查考核委员会、该会规定：凡派往使领馆服务人员，使馆随员以下，领馆随习领事以下，均须经过该会审核。如党义学历均能及格，方予发给治装费放洋。否则留部3个月。另由该委员会组织训练股实施训练，经过第二次审查考核及格者，即行放洋。仍不及格者应即罢免。党义测验每周1次，或每两周1次。7月21日，外交部部长在外交部纪念周上亲自考询职员五权宪法党义。职员进礼堂之顷。每人发一编号之筹码。然后由部长唱号发问，各员对码趋前致答，各员所答均甚圆满成功。[24]

为培训即懂“党义”，又熟悉业务的“外交佐理人才”，外交部还在部内开设了使领馆任用人员训练班，并于1930年7月颁布《外交部使领馆任用人员训练班简章》。该简章规定：“凡公使馆随员、领事官随习领事以下职员均应入班训练。训练班时间3个月，期满试验及格者，由审查资格委员会呈请部长核定注册，尽先外放。不及格者仍留班训练。训练班讲授科目：（1）党义；（2）外交史；（3）国际法；（4）政治学；（5）经济学；（6）国际贸易；（7）使领馆人员服务通则；（8）国际礼仪。训练班管理事务由总务司长兼任之。”[25]

除进行“党义”培训外，国民政府驻外使领馆也都有组织使领人员学习“党义”的规定。有关这方面的情况，笔者以外交部文档中驻美国纽约领事馆副领事的一份汇报述及内容为例：该汇报人为领馆学习小组的组长，从他的汇报中可以看出，他显然负有对组织馆内人员学习和对馆内人员工作和政治表现作出考核，并向本部汇报的责任。该汇报述及事项为5项：（1）关于小组会议；（2）关于工作于成绩之检查；（3）关于本身工作与职务之研究；（4）关于读书一项；（5）关于公私进德之检讨。其中在汇报领馆学习和生活检讨制度履行情况时谈到领馆中的小组学习情况，学习内容中的第一项就是“中国国民党员守则”，其他如“新生活须知、节约运动大纲、国民精神总动员大纲”等，从汇报内容看，领馆内的学习还有“按月选一题目讨论”的安排，小组会则采取“组长、组员互相检讨”的做法。[26]此外，随着海外使领馆中国民党党员的增多，国民党也在海外使领馆中也陆续建立了党的支部，力图在使领人员中开展工作和发展党员。使馆支部的活动和党员的情况被要求按月具报。由此可见，在国民政府时期，即便在远在海外的驻外机构中，通过制度化的政治教育和组织发展，国民党的影响逐步渗透并深入，这也表明执政的国民党，特别是它的领袖，执着地强化“党治外交”的力度。

除采取学习和培训措施外，对使领馆人员进行严格考核，也是国民政府加强使领馆建设的重要方面。对公务人员进行例行考绩，民国北京政府时期已有实行，但北京政府时期为公务人员制定的《考绩法》，一般只适用于政府普通公务人员的工作考核，对工作性质较为特殊的外交官领事官无有针对性的办法。国民政府成立后，在最初（1929年11月）试行的《公务员考绩法》中，虽然指明各机关可依其职业性质自行确定特别考绩法及考绩标准，但在1935年7月16日国民政府正式公布的《公务员考绩法》中，却又对公务员的考绩作了统一化的规定。[27]在次年11月颁布的《修正公务员考绩法施行细则》中，对公务人员考绩评定方式和标准作出进一步规定，如该考绩法将公务员考绩分为两种，即年考和总考。前者每年年底前举行，后者是将三年的年考成绩合并考核。考绩从三方面分别打分：工作占50分，学识占25分，操行占25分。最后合计总分，以60分为合格。超过或不及格者，分别奖惩。如年考总分在80分以上为一等，70分以上为二等，60分以上为三等，不满60分为四等，不满50分为五等，不满40分为六等。一等晋级，二等记功，三等不予奖惩，四等记过，五等降级，六等解职。另：总分在60分以上，而工作分不满30分，或学识、操行分数有一不满15分者，仍以不合格论，应予记过。[28]为使年考和总考有所凭借，该《细则》规定，公务员每月还须有“工作操行学识成绩记录”。该记录由国民政府铨叙部统一制表，要求公务员所在部门“依照公务员考绩条例第三条之规定严密考核，据实记录”，每月按要求逐次填写，除此而外，铨叙部还要求各上级长官须在“评定”一栏中“切实加具考语评语”。考语撰写须“按照指标作整个之观察”，“如有特别意见，并应详细列入，以供最后复核长官参考。词句务须切实、肯定，不得用‘尚好’、‘大致尚佳’等模棱字样”。填好的“考绩表册由各部门统一送交铨叙部登记核定”。“铨叙机关对于各机关公务员考绩表册有疑义时，得通知原机关再予详核，报请候审，或径行调查复核。”[29]为核实考绩实际进行状况，笔者专门查阅了外交部和铨叙部的有关文档，发现国民政府有关机构、部门对公务人员的考核还是得到较好实施的。然而，实施虽然认真，统一考绩的办法也堪称具体，但也有明显的不足，概因驻外使领馆远在海外，使领馆人员工作性质特殊，其职业要求与国内普通公务员不同，且其平时的工作也多办公室外的事务，如交际、应酬、观察、宣传等，如办公时间、办公效率、办公态度等这一类指标，就很难用统一尺度和普通考绩法的标准去检阅，工作优劣更不能用与国内普通公务员考核的统一标准去衡量。所以，对普通公务员的考核制度对于外交官，尤其是驻外使领人员使用起来就不甚严密。尤其是考绩打分高下和评语部分，较多政治色彩，且多取决于长官意志，带有很大的主观性，这也是中国官场的通病。

三、对驻外使领馆加强整饬和监管，建立视察制度

使领馆是一个国家办理外交的前哨阵地，其组织是否完善，运转是否顺畅，直接关系到国与国的关系及政府外交的进行。国民政府成立后，为适应新政权内外需要，对外遣使设领也出现迅猛增加势头。[30]然而，由于驻外使领馆远在海外，工作性质特殊，加上设置迅猛，且缺乏有效监管，也出现“海外使领向少监察，人员勤惰，成绩良窳，殊乏统治”情形。[31]国民政府在加强对驻外使领的馆务制度建设的同时，也加强了对驻外使领馆的整饬和监管，[32]其中重要的一项就是对驻外使领馆视察制度的推行。

外交部视察驻外使领馆工作制度始于1935年，被派往各外馆视察的专员一般由部内指派资深人员担任，本部职员如参事司长、秘书科长专员等，在部久留少外放机会时，往往被派任视察员，在执行这一制度中，先后派出的视察员有张嘉铸、朱鹤翔、童德乾、萧恩承、程天固等。视察员制职责和视察重点为“馆务之考核”，在外交部颁发的“视察须知”中对须“严密注意”并重点考核的方面为：“使领馆报销之情形，签发护照是否遵行贴用收据报销法，签章货单之收费有无浮滥，各地排华之实际真相及其主要原因，曾否注意，及之侨民之生命财产曾否妥为保护，密码电本之保管是否严密慎重，使领馆之分布是否适当，驻在国或驻在地与我国之商务经济关系如何，与当地新闻界有无联系，党部与使领馆之联系如何等等，而尤注重使馆人员是否称职问题。”此外也兼有“将本部暨国内社会情况告之各馆，且可告以最近政治上各种措施，俾便遵行”的责任。为使视察专员更好地履行职责，外交部对视察员在执行人物中的权限和要求也作了明确规定，如“一旦在视察中发现驻外使馆人员有违犯情节”，将由“外馆职员检具确证，呈请部长，饬查核办”；“视察员对于外馆各级人员，认为有渎职或舞弊等嫌疑时，应即撤。其情节重大者，并应密电呈部核夺”；“视察员如有奉交特别查办之案件不在原定执掌范围之内者，应以持有部令或部次长手谕为凭，政府其他各机关委托代办之案件，亦应以经予证明文件为凭”；各视察员视察毕，应即缮具报告呈送本部，由主管各司按其所报签附意见提交本部所组特种审查视察员报告委员会（此委员会组织另定之）审议讨论，择其可行而急需改善者尽量实施。制度并规定：“被查人员如有意逢迎，一经查明，同予惩处。”为防备某视察员在某一区域内若停留过久，难免相互间发生良好情感，致影响工作上之公平态度，故又有定期调换，或令回部，或将某视察员调往他处视察之规定。[33]

视察员的视察一般分区进行，为便于视察计，外交部将所有使领馆分属三区：第一区为亚洲大洋区，第二区为欧洲非洲区，第三区为美洲区。每一区域内由本部委派部职员1人。该员须熟悉部中情形，也熟悉国内政治，兼能明了驻外情形。此外，为加强各使馆之间的联系，外交部在推出视察员制度后，又尝试定期举办一些区域性的使馆馆长会议，即在某一区域指定一适当地点，由该地馆长负责召集，区域内各馆馆长前往参加，借此互通信息，交换情况，如在会上将工作中的问题，如推进之困难、情报之传递、领馆之辖区、馆与馆之间之联络等提出讨论，交换意见，一方面“检讨过去，策励将来”，另一方面“遇有特殊事情，也可商讨适当步骤，以资应付”。[34]

外交部视察驻外使领馆工作制度自1935年开始实行后，对馆务工作的监管力度得到加强，但其成效如何，在推行中有无障碍，也是个值得进一步考察的问题。笔者在台湾“国史馆”翻阅外交文档时发现了一个很有意思的案例，兹述于下：

萧恩承乃外交部视察驻外使领馆工作制度实施后，由外交部派出到南洋各国巡视的特派视察领事馆专员，在他巡视期间，他履行其馆务考核之职责，以密信形式向外交部典职科汇报了中国驻马尼拉领馆副领事国民党籍馆员郑心广的劣迹，信曰：

驻马尼拉副领事郑心广能力、学历均为低能者，殊不合领事官条件。此人在馆中独占一室而无工作。彼还告人彼系“蓝衣社”特务员，该地人闻“蓝衣社”三字皆谈虎色变。即该馆馆长也特别优待之。恩承不知蓝衣社内容，但据想象所及，该社社员皆有保守秘密之义务，倘此君真为社员，则更应以身作则，努力工作，方不致使其他馆员寒心。恩承主张……以上诸端，且经恩承考虑周详者也。侧闻惯民有言，政府历派视察专员，无奈视察后毫无影响，此函等于英国之蓝色报告。不然则恩承明年返国时非脱离外交界不足以保身……恩承谨上12月20日。[35]

萧恩承的这份密信呈报典职科后，典职科依次向部里作了报告，并提出处理意见如下：

据萧专员恩承密呈，视察驻马尼拉总领事等处，关于人员方面，有即行调查必要等情，谨将萧专员报告各点摘要列表：

然而，在同一案卷里，笔者发现另有一封署名高凌百直接给部里的告密信，内附一剪报，信称：“叔漠学兄：萧专员来星发言似太随便，致引起一部华侨之反感。此事无报告大部之必要，仅就私谊将剪报附奉，将来或许有人谈及此事，可作为参考，同时可表示弟并非漠不关心，个人可能范围内，可分别代其解释乎。弟高凌百（详见剪报）。”[36]这位写告密信的高凌百系何身份，档案中无说明，但从其告密信内容来看，显系与郑心广同样政治背景者。高所附剪报为菲律宾当地华人报刊，该报刊在“南洋要闻”栏中以一整版面报道了“萧恩承博士在棉兰之言论”。内容主要为对萧恩承视察期间在棉兰对华人、华侨的数次演讲。由于萧恩承这次视察南洋等地，正值“西安事变”后不久，萧在答海外华人问时，也就国内发生的“西安事变”谈了他的看法，如在回答如何看待张学良之“容共”主张时，萧回答：“在我以为大家都是中国人，在这时候应当以御侮为目标，中央一面御侮，一面剿共，这可太吃力了！最好还是开放党禁，集中全国的人才和意见。”在问及如何评价事变中的张学良时，萧说：“至于张氏，在今日的军人中，是比较敢向中央和蒋院长说话的一个。这是因为他游欧后，感受刺激的缘故，这次扣留蒋院长，也许因为他的情绪一时过急，不忍目看迂回缓迟地进行救亡工作，而致气愤扣留蒋院长，也说不定呢！事件解决后，他毅然赴京，这可证明他对中央没有某种的企图，更可以证明他没有什么的勾结，而是过度爱国所致。”萧恩承的这些言论都被这位姓高的特地用黑线构出，目的是提请上方注意萧恩承言论中的“出轨”之点，一方面为那位自称“蓝衣社”分子的郑心广副领事开脱，另一方面也包藏以密告视察专员萧恩承之在外有不符当局之意的言论，冀“以言定罪”的祸心。

上述例子说明，国民政府时期外交部通过视察制度加强对驻外使领馆工作的监管是得到较好贯彻的，尽管该视察专员的报告和外交部典职科的处理意见有无采纳，那位姓郑的副领事有没有被处理，因目前没有找到其他史料可作考证，此案只好暂无下文，但也能看出外交部所派出的视察专员，工作认真，也能秉公办事，对推进驻外使领馆的工作当有相当的推进作用。但此例子也证实，由于国民党竭力推行外交队伍的“党化”，派往使领馆的某些国民党籍馆员在海外使领馆中实际上承担了某种“特务”作用，且能量却不小，更有直接告密的通道，这也是一种“监管”，是国民党在外交系统中加强“党治”的举措之一。据曾任国民政府外交官的“力行社”骨干分子唐纵在其日记中记载，戴笠的特务系统在海外使领馆中安插有耳目，并积极活动。对此，国民党籍大使，也为“力行社”重要成员的程天放在回忆录中的一段话可为国民党特务在海外使领馆中活动的辩护，他说：原北京政府时代的职业外交官使事国外，“对共产分子在驻在国的活动，采取不闻不问的态度。我是一个坚定的三民主义信徒，从事党务工作时固然与共党奋斗，几乎牺牲生命，就是担任教育和行政工作，也同样地与共党奋斗。现在转入外交界，自然也拿这种作风带到国外。我在柏林，联合忠贞的留学生和侨胞，对反动分子予以无情的制裁”。[37]然而，从上述事例即可看出，某些国民党籍馆员借其国民党籍身份在使领馆中为非作歹，已激起海外使领馆中大多工作人员强烈的抵触和不满，这种“监管”，对使领馆在海外侨胞中的工作和使领馆本身的建设也产生了相当负面的影响。

外交的最基本的目的乃保障国家的生存、独立和发展。对外关系关乎全民族、全中国的利益，国民党政权虽然以代表国家、民族自诩，但政党的利益与国家民族的利益能否重合，是需要通过检验的。北京政府时期，在当政的军阀要以牺牲国家利益达到一家之私目的时候，尚能受到职业外交家的有效抵制，而国民政府时期，由于贯彻“党治外交”，在党的政策发生偏差和失误时，往往不能得到及时纠正。从这一点来看，外交家不应该是党派色彩浓重的人，而应该是国家观念很强的人。而国民政府时期的外交队伍却在被不断地“党化”，尽管这对加强国民党执政党的地位和政策的影响力是必要的，但弊端也是明显的，本文对国民政府建立后在驻外使领馆建设中强化“党治”的考察，也从一个方面折射了这一问题的存在。

（原载《江苏社会科学》2008年第3期）

【注释】

[1]参见《各机关用人须注重革命历史令》（1929年8月17日），国民政府训令第736号；《各机关用人先尽党员用裁人先尽非党员裁》（1929年9月11日），国民政府文官处函，考试院铨叙部秘书处第三科编：《铨叙年鉴》（1931—1933年），南京大陆印书馆1933年版，第213页。白云梯：《彻底实行以党治国提案》，载《中央党务月刊》1934年第66期。

[2]蒋介石：《中国建设之途径》，《先总统蒋公全集》第1册，中国文化大学出版部1984年版，第558页。

[3]《政务官与事务官之界线》，《中央日报》1929年9月1日。1931年12月，国民党中央全会又议决：“行政院各部长人选，采用人才主义，不限定国民党员。”

[4]所谓各级政务官，乃指由中政会议决任命的官员，大致包括国民政府委员、五院院长、副院长及委员、各部部长、各委员会委员长、各省政府主席、各政府委员及各厅厅长、各特别市市长、驻外大使、特使、公使及特任特派官员等。

[5]详见岳谦厚：《民国外交官领事官考选制度之考察》，载《民国研究》2007年第11期。还可参见民国北京政府外交部关于外交官领事官选拔任用先后颁布的一系列文件，如：《外交官领事官之暂行任用章程》（1912年）、《外交官领事官试验暂行规则》（1913年）、《外交官领事官考试令》（1915年）、《外交官领事官考试法》（1919年）等。

[6]国民政府外交部总务司编管科编：《外交部法规汇编》第1辑，南京大陆印书馆1934年版，第77—81页。

[7]《修正高等考试外交官领事官考试条例》（民国二十二年五月二十三日考试院公布），国民政府考试院铨叙部秘书处第三科编：《铨叙年鉴》（续编1931—1933年），南京大陆印书馆1934年版，第37—38页。

[8]《高等考试及格人员分发规程》（1933年10月17日），《中国考试制度资料选编》，黄山书社1992年版，第837页。

[9]《政校学生实习》，台湾“国史馆”馆藏档案，目录号172—1，案卷号3925。

[10]《历届中央政治学校外交系分发外交部人员名单清册》、《历届高等考试及格分发本部人员名单》、《历届普通考试及格分发本部人员名单》，国民政府外交部档案，全宗号18，卷宗号3182，中国第二历史档案馆藏。

[11]《政校学生实习》，台湾“国史馆”馆藏档案，目录号172—1，案卷号3925。

[12]顾维钧：《顾维钧回忆录》第2分册，中华书局1985年版，第33页。

[13]《海外各领馆党员参加党务工作月报》，中国第二历史档案馆馆藏档案，全宗号18，卷宗号3138。

[14]《外交官领事官资格审查规则施行细则》（1916年2月25日），转引自陈体强：《中国外交行政》，重庆商务印书馆1943年版，第264页。

[15]《外交官领事官资格审查委员会暂行规则》（1929年1月16日），国民政府外交部档案，全宗号18，卷宗号37，中国第二历史档案馆藏。

[16]《驻外使领馆资格审查委员会暂行规则》（1936年4月10日），中国第二历史档案馆馆藏档案，全宗号18，卷宗号3133。

[17]《外交官领事官资格审查委员会暂行规则》（1929年1月16日），国民政府外交部档案，全宗号18，卷宗号37，中国第二历史档案馆藏。

[18]《驻外使领馆资格审查委员会暂行规则》（1936年4月10日），中国第二历史档案馆馆藏档案，全宗号18，卷宗号3133。

[19]何风山：《外交生涯四十年》，香港中文大学出版社1990年版，第1、40、42页。

[20]《外交部公告》1930年第3卷第2期。

[21]岳谦厚：《外交官人事机制研究》，东方出版社2004年版，第204页。

[22]《中央日报》1930年9月23日。

[23]董卉：《南京政府公务员制度（1930—1937）考析》，载《近代史研究》1992年第2期。

[24]《中央日报》1930年4月26日、7月22日、7月26日。

[25]《外交部使领馆任用人员训练班简章》（1930年7月），国民政府外交部档案，全宗号18，卷宗号3133，中国第二历史档案馆藏。

[26]中国第二历史档案馆馆藏档案，全宗号172—1，卷宗号4234。

[27]《公务员考绩法》（1935年7月16日），国民政府外交部档案，全宗号18，卷宗号40，中国第二历史档案馆藏。

[28]《修正公务员考绩法施行细则》（1936年11月1日），国民政府外交部档案，全宗号18，卷宗号3133，中国第二历史档案馆藏。

[29]《修正公务员考绩法施行细则》（1936年11月1日），国民政府外交部档案，全宗号18，卷宗号3179，中国第二历史档案馆藏。

[30]据国民政府外交部编印的《驻外各使领馆暨办事处一览表》（1932年10月）统计，至1932年底止，国民政府在国外设有公使馆的有美国、英国、法国、日本、意大利、荷兰、德国、比利时、瑞士、西班牙、葡萄牙、瑞典、挪威、丹麦、巴西、秘鲁、墨西哥、古巴、巴拿马、智利等计21国；设有总领事馆的有奥太瓦（渥太华）、新加坡、雪梨（悉尼）、伦敦、加尔各答、马尼拉、巴黎、纽约、芝加哥、横滨、神户等22处；设领馆的则有仰光、温哥华、惠灵顿、西雅图、长崎等27处。此外，在曼彻斯特、大阪、名古屋、里昂等8处也开设了办事机构。中国第二历史档案馆馆藏档案，全宗号18，卷宗号1112。

[31]陈钟浩：《外交行政制度研究》，重庆独立出版社1942年版，第75页。

[32]徐公肃：《外交阵容有整饬之必要》，外交评论处：《外交之基本知识》，正中书局1936年版，第100页。

[33]《关于人事工作各项制度》，中国第二历史档案馆馆藏档案，全宗号18，卷宗号3133。

[34]《外交部关于视察驻外使领馆工作制度视察报告及有关外馆视察事致蒋电》（1941年），中国第二历史档案馆馆藏档案，全宗号18，卷宗号3179。

[35]外交部特派员萧恩承：《上部次长函》（1936年11月），台湾“国史馆”馆藏档案，目录号172—1，案卷号4034。

[36]《上部次长函》（1936年11月），台湾“国史馆”馆藏档案，目录号172—1，案卷号4034。

[37]程天放：《外交官的酸甜苦辣——使德回忆录之二十二》，《传记文学》第8卷第4期。