“南水北调”陕西水源地县域经济可持续发展的思考

“南水北调”陕西水源地县域经济可持续发展的思考^[1]

马　静　胡仪元　张睿海

南水北调工程，是我国跨省区、跨流域、大范围的水资源配置国家重点项目，总体规划为东线、中线和西线三条调水线路，其中陕西省南部地区的汉江、丹江流域是南水北调中线工程重要的水源保护地和涵养区，肩负着水源地生态环境保护的重要任务。自2002年南水北调工程实施以来，已经对陕西水源地区域经济发展产生了巨大的影响。在此背景下，及时分析这种影响及水源地县域经济发展中存在的问题，可为水源地县域经济可持续发展战略的实施提供决策依据。这对实现水源涵养区生态、社会、经济的良性循环发展，保障南水北调中线工程的顺利实施和调水安全，都具有积极的现实意义。

一、“南水北调”陕西水源地县域经济发展现状分析

南水北调工程陕西省水源涵养区位于丹江口水库的上中游，主要包括以陕西南部三市——汉中、安康、商洛辖区为主的31个县(区)，涉及总人口988万人，其中，农村人口806万人，92%的县是省级重点扶贫县。2008年，汉中、安康、商洛的农民人均纯收入分别为2884元、2728元、2401元，分别是同期全省农民人均收入的92%、87%、77%，全国农民人均收入平均水平的61%、57%、50%，是陕西省经济发展相对比较落后的地区。并且由于自然地理区位和发展基础等原因，近年来，陕南三市的经济发展，与陕西关中及陕北地区差距不断拉大，县域经济发展总体比较落后。

以位于汉江上游的南郑县为例，南郑县是汉中市经济发展较好的县区，但从发展速度上来讲，近年来，南郑县的经济增长速度明显低于全国和全省的增长速度。2008年，南郑县人均GDP为9087元，在全省县域经济社会发展综合监测排第27位，仅为全国人均GDP的40. 1%，为全省人均GDP的49. 8%;农民人均纯收入3360元，是全国农民人均纯收入4761元的70. 6%;城镇居民可支配收入10167元，是全国城镇居民可支配收入15781元的64. 4%。全县城镇居民最低生活保障人数8978人，农村居民最低生活保障人数34474人，农村传统救济人数2606人，实现县域经济可持续发展的任务还相当艰巨。从资源禀赋来看，陕西水源地工业、旅游业具有一定的发展基础，但由于其人口和主要的经济构成都集中在盆地和浅山丘陵地区，对外经济交流与合作受到了地理和交通的制约，所以，虽然南郑县距“关中经济圈”“川渝经济圈”这两个西部经济较发达地区的直线距离并不远，却由于交通、行政阻隔等原因，并没有很好地承接这两个较发达地区的辐射带动效应，目前，在陕西省的经济社会发展中处于相对滞后的地位。

二、“南水北调”工程对陕西水源地县域经济的影响分析

(一)有利影响

南水北调主体工程静态总投资为4616亿元(按2000年价格估算，下同)，其中中线为1161亿元。如此巨大的投资，必须确保投资成功，并取得经济、环境和社会等方面的良好效益。这就要求，一方面，要严格工程质量和加强水资源保护力度，另一方面，要给予水源区人民生态保护付出以补偿。据统计，南水北调中线工程的各类生态补偿包括水资源保护工程投资补偿303. 12亿元和生态补偿工程投资补偿154亿元，以及水资源受益区应支付的财政转移补偿10亿元。这些补偿费用，有力地缓解了陕西水源地的资本短缺问题，更为重要的是，有助于促进陕西水源地进一步改善生态环境，推进县域经济结构调整，实现传统经济向生态经济发展的转变，走上可持续发展的轨道。同时，南水北调中线工程水源地建设，也构成了陕西水源地县域经济可持续发展的一个重大背景和优势，尤其是能够促进现有农业的产业结构升级，还为充分利用秦巴山区境内丰富的生态资源优势，发展生态农业、生态旅游等产业提供了良好契机。

(二)不利影响

国家实施南水北调工程，对水源地生态保护提出了很高的要求。从长期看，水源地的生态涵养能够推进县域经济的可持续发展，但是，从短期看，这种对生态环境建设和保护的要求，在一定程度上限制了陕西水源地资源开发和产业发展的规模和领域。首先，为了保持水土涵养水源，要求陕西水源地继续实施退耕还林。这样就导致原本不多的耕地面积更加减少，同时，也使一些产业，如以木材为基础的林产业的发展受到限制;其次，为了减少水源地水质的污染，也必然导致部分产业，如矿产开发和特色农产品加工业的发展受限。这些无疑都会对陕西水源地县域经济的发展速度和人民群众脱贫致富造成很大的影响。

三、“南水北调”陕西水源地县域经济发展存在问题分析

(一)工业发展缓慢

“无工不富”，工业化水平对县域经济发展具有非常重要的影响，由于地理位置和资源条件的限制，陕西水源地内县域工业普遍发展缓慢，主要表现在:一是县域工业经济基础弱，企业数量少、规模小、科技含量与聚集度低，缺乏在省市上有影响的大企业、大集团，产生了产值低、能耗高、污染严重等一系列问题，制约了水源地县域经济的快速、持续和协调发展。

例如，上世纪90年代，在陕南水源地部分县域黄姜生产和加工业发展迅速，但由于其生产工艺落后，污染排放量大，直接威胁到中线水源的水质安全，最后，这些黄姜加工企业被迫关闭，对于本来就落后的县域经济造成严重的损失。二是工业产业结构不合理，传统产业多，高新技术产业少，大多数县域的企业只能对原材料进行初加工，产业链短，不能充分利用资源。三是已有的工业企业对县域经济发展未能产生应有的影响，较低的工业化水平，无法彻底转移农村剩余劳动力，因而阻滞着农业现代化的步伐，同时，也无法有效带动服务业快速发展。

(二)农业现代化水平较低

农业是国民经济发展的基础产业，农业的发展水平会直接影响资源的利用效率和环境的保护程度。总体来看，陕西水源地的农业现代化水平是较低的，主要表现在:一是农业产业组织程度不高，如南郑县的生猪、中药材、茶叶、蔬菜、烟叶等产业，是县域农业主导产业，但其基地建设规模小，以农户分散的小规模经营居多，资源优势不能充分发挥。二是农业产业结构不尽合理，特色农产品加工企业大多规模较小，品牌杂乱，营销力度小且理念落后，缺乏农业龙头企业带动，难以在全省、全国范围内形成影响力。

例如，汉中市每个县都有多种茶叶品牌，但品牌影响力都很有限，产销量都难上层次。特色农业产值在农业总产值中占的比重小，呈现出“大农业，小产业”的状态，并且在农业产业开发中存在着“小而全”的问题。三是农业基础设施比较脆弱，抵御自然灾害能力不强。对于农业人口占总人口数近85%的陕西水源地，提高农业现代化水平，对于保障县域经济可持续发展显得尤为重要。

(三)第三产业发展滞后

由于经济发展水平，以及人们观念的落后，陕西水源地第三产业发展相对滞后。以陕西水源地县域旅游产业为例，“南水北调”陕西水源地大部分处于秦巴丘陵山区，由于生态保护的严格限制，以及其地理位置的独特性，大多拥有得天独厚的生态旅游资源，因此，近年来旅游业已成为各个县域的重点支持产业，以期带动县域经济的突破发展。但是，由于这些县区大多地处偏僻，信息闭塞，经营观念陈旧，使得旅游产业的发展比较落后，主要表现为这样一些问题:一是旅游产业增长相对缓慢。例如，南郑县2005年接待游客69. 12万人次，旅游总收入0. 48亿元，占GDP1. 52%; 2006年接待游客81. 33万人次，旅游总收入0. 61亿元，占GDP1. 71%; 2007年接待游客110. 56万人次，旅游总收入0. 93亿元，占GDP2. 2%; 2008年接待游客115. 62万人次，旅游总收入1. 07亿元，仅占全县GDP2. 1%。虽然呈现出持续增长的态势，但是增长速度比较缓慢。二是旅游产业体系不健全，旅游产业附加值低。陕西水源地旅游区部分景点的开发，已经在省内外产生了一定的影响。但是，相关的产业却没有得到有效的开发，如与景点相匹配的特色旅游产品，旅游接待，餐饮业，道路、车场、网络等基础设施建设等滞后，因而未能形成有效的产业链，无法带动相关产业的发展，无法产生较大的附加值，也就降低了旅游收入对GDP的贡献。三是人文资源开发乏力，产品文化内涵不足。例如，水源地的汉中市部分县区与三国文化、宗教文化、巴山文化等历史渊源颇深，但其境内大多数旅游资源和产品开发，还仅仅停留在粗放型建设的阶段，停留在自然风光的展现基础上，对文化资源挖掘不够，因而缺乏深厚的文化底蕴和地方特色。一个旅游资源没有文化底蕴，将被同质资源淹没，只有注入汉文化因素才有可能赢得品牌地位。四是旅游发展体制陈旧、机制落后，社会资本利用不够。在陕西水源地旅游景区中，多存在多头管理和政企不分等管理问题，出现了运行效率低下、投入机制不健全、社会资本利用不足等弊端，制约了该区域旅游产业的发展。

四、“南水北调”陕西水源地县域经济可持续发展的对策

县域经济在我国国民经济体系中的基础地位，决定了县域经济必将在我国城镇化建设、新农村建设，以及农业现代化建设中扮演重要角色。由于陕西水源地肩负着生态环境保护的重任，所以在县域经济可持续发展的产业选择中，必须在确保生态安全的前提下，充分开发利用区域资源优势。

(一)培育生态型工业产业

县域经济的可持续发展离不开县域工业发展的支撑。仍以南郑县为例，2008年，南郑县工业对县域经济增长的贡献率为62. 6%。鉴于陕西水源地工业经济发展的现状，在县域经济可持续发展过程中，应进一步优化工业产业结构，调整工业布局，因地制宜地选取生态型工业产业进行重点建设，建设中可以以工业园区建设搭建发展平台，以项目建设拓展产业链，拓宽融资渠道以增加工业投入。同时，要重点培育骨干企业、科技型企业和成长型企业，提升企业的投资能力和产出能力，特别是应重视企业技术创新，改革企业制度和发展模式，优化发展环境，加强工业污染治理，为其可持续发展提供动力。

(二)加快农业产业化进程

农业生产在很大程度上，受自然环境和社会因素的制约，同时，农业生产的发展也会对自然环境产生巨大的影响。南水北调工程建设的成败，与水源地生态环境保护状况息息相关，将不可避免地对水源地农业生产方式产生极大的影响，这种影响甚至可能导致农业生产方式的根本性变革。因此，通过科技手段合理利用土地资源，充分挖掘土地的生产潜力和改善失调的生态环境，使农业生产与生态环境保持和谐，已成为陕西水源地县域经济实现农业可持续发展的必要途径。

同时，农业发展水平及其产业化程度，又是区域可持续发展的重要影响因素。一方面，农业生产规模的扩大，不仅带来产值增加，人们收入水平提高，还为农产品加工业的发展提供了基础;另一方面，在农业产业化条件下，农户与工商企业等相关经济组织建立起一种“利益均沾、风险共担”的经济共同体，而能获得规模经济效益，并在经济、技术、社会过程的复合作用下，提高了农业产业发展的稳定性，以及农户对土地等农业资源长期投入的积极性，不但发展了农业，而且改善了农村生态环境，促进了可持续发展。因此，应该通过产业化促进农业产业的发展，并大力治理农业面源污染，使其走上可持续发展的道路。

(三)大力发展生态旅游产业

旅游产业作为陕西水源地县域经济发展中的重点支持产业，肩负着县域经济突破发展的重任。今后随着人们生活水平的提高，人们出游的欲望和可能性，都在不断地增长，这为水源地旅游产业的快速发展，进而带动县域经济的快速发展提供了很好的契机。县区政府应大力推进生态旅游业的发展，统一规划、合理布局，以政策作引导，抓好基础设施建设和公共服务，为生态旅游业发展提供良好的外部环境和条件，促进旅游产业体系的快速成型和长久、持续发展。同时，应拓宽旅游业融资渠道，要争取和吸引企业、社会甚至国外资本投资，实现旅游产业的规模化经营，并重视加大旅游营销力度，提升旅游品牌知名度。

此外，由于陕西水源地众多旅游资源都属于生态敏感地或处于保护地段，既是优良的旅游资源，同时也是保护严格、旅游建设受限制的区域，如南郑县的南湖、红寺湖等旅游景区是四级旅游资源品质，同时，也是南水北调中线工程水源保护地。因此，应根据旅游资源类型和价值实行分层开发和保护。在整个旅游产业开发中应突出生态资源优势，同时立足于生态保护，达到自然生态、人文生态和经济生态的和谐发展，以生态旅游资源为平台，做到生态质量和旅游质量，生态效益和旅游效益的有机结合。

五、保障措施

(一)严格立法，确保生态安全

法律制度是陕西水源地县域经济可持续发展的保障机制，也是约束机制，特别是在生态资源的保护和开发上，必须有健全的法律制度，对破坏环境而损害长远利益的人，进行强制性的约束，以阻止人们在法律道德与短期利益之间博弈，也为谋求县域经济利益提供一个制度保证和机制。

(二)制定和完善各项经济政策

制定和完善适合陕西水源地县域特征的各种经济政策，是促进陕西水源地县域经济快速发展，及提升其整体实力的重要保障。首先，应制定和完善能够有效调整和优化产业结构的产业政策，提升产业素质，进而带动县域经济持续、快速、健康发展。其次，应制定和完善能为县域经济可持续发展提供高素质劳动力及促进科技创新的科技政策，提高创新能力和资源利用效率。最后，应制定和完善为县域经济可持续发展提供资金保障的财政和金融政策，尤其要加大财政和金融对环境保护和生态基础设施建设的支持力度。

(三)继续深化管理体制改革

通过制度安排和体制改革，形成不断挖掘优化内部资源和吸收整合外部资源的制度机制，建造推动县域经济可持续发展的合力。

【注释】

[1]陕西省教育厅专项科研计划项目( 09JK056) ;陕西理工学院人才引进项目( SLGQD0804)。该文原载《安徽农业科学》，2011年第7期。