社会保障管理体制概述

第一节　社会保障管理体制概述

一、社会保障管理体制的含义

社会保障管理，是指通过一定的机构与程序，采取一定的方式、方法和手段，对各种社会保障事务进行计划、组织、协调、控制与监督的过程。社会保障管理不同于生产管理，是一种社会事务和社会政策管理，致力于提供公共服务和公共产品。社会保障管理典型地表现为一种政府行为，是国家上层建筑的重要组成部分。社会保障管理是随着社会保障制度的建立而诞生的，是现代社会管理专业化分工的一个必然产物。在市场经济条件下，社会保障管理是政府的一项基本的社会管理职责。社会保障管理主要是通过制度、法律和行政三大手段来实现的。

社会保障管理体制是指国家为实施社会保障管理而建立的从中央到地方的各种、各类社会保障管理机构以及规定的管理内容、管理方式的总和。社会保障管理体制的核心部分，是社会保障管理机构。但社会保障管理机构本身不能等同于社会保障管理体制。

二、社会保障管理体制的内容^[1]

社会保障管理体制的内容包括三个方面：社会保障管理机构（管理主体）、社会保障管理内容（管理客体）和社会保障管理方式。

（一）社会保障管理机构

社会保障管理机构是指为负责社会保障法令的贯彻、监督和审查，维持社会保障制度正常运行而设立的权力和办事机构。事务，需要有专门的机构来管理。在市场经济条件下，社会保障管理机构是政府管理机构中不可缺少的重要组成部分。

根据不同的划分标准，社会保障管理机构实际上分为以下两类：

一是以行政层次或者行政权限为标准，社会保障管理机构分为高层管理机构、中层管理机构和基层管理机构三个层次。这是一种横向切块的划分办法。高层管理机构，即中央级管理机构，属于领导和决策层次，负责制定国家社会保障事业发展的全国规划，制定社会保障政策、法规和法律，指导、统筹和协调社会保障事务，组织、贯彻和实施社会保障法律法规，对社会保障事务实施全面监督。中层管理机构，即省级地方管理机构，属于辅助和传递层次，负责具体贯彻实施中央政府社会保障管理机构的决策和法律法规，制定地方性实施细则和补充规定，反馈社会保障法律法规在实施过程中发现的问题和有益的经验，以及地区内的社会保障基金调剂及业务执行情况、处理有关申诉等。基层管理机构，即地（市）、市（县）级地方社会保障管理机构，属于社会保障事务执行和经办层次，它按照国家的法律法规和上级领导机关的指示，负责社会保障日常性工作的管理和经办。具体包括社会保障费收缴、基金的管理、待遇的给付，以及提供社会保障事务的信息、咨询和服务等。

二是以管理职责、管理性质和业务范围为标准，可以把社会保障管理机构分为行政主管机构、业务经办机构、基金营运机构和社会监督机构四个类别。这是一种纵向切条的划分办法。行政主管机构，即各级政府机构序列中管理社会保障事务的相关政府部门，主要职责是对社会保障的立法、监督检查、贯彻实施。业务经办机构，即隶属于、又相对独立于各级社会保障行政主管机构的一种公共事业部门，主要职责是对社会保障参加者（受保人）的资格审定、登记，社会保障基金的收缴，社会保障基金的日常财务和个人账户管理，社会保障待遇的计算、发放，以及对投保人提供各项社会化服务。基金营运机构，是隶属于、又相对独立于各级社会保障行政主管机构的具有企业法人地位的金融部门，主要职责是进行社会保障基金的投资、营运，实现基金的保值增值。从行政层次上看，它和业务经办机构应属同一个层次，因此在理论和实践上各国有把它和业务经办机构合二为一的，也有分开的。社会监督机构，是独立于政府的公共事业部门，提供公共服务，机构成员由政府代表、企业代表、职工代表和专家学者组成，主要职责是对社会保障的政策法律执行情况、基金筹集、基金管理营运、待遇给付、服务质量等诸环节、诸机构，实施全面的监督，包括监督政府的行为。

（二）社会保障管理内容

社会保障管理内容包括三个密切联系的方面：社会保障的行政管理、社会保障的基金管理和对社会保障对象（即受保人）的管理。

社会保障的行政管理包括：①拟定社会保障发展规划和计划，统筹协调社会保障政策，统筹处理地区和人群之间的利益矛盾。②制定社会保障法律、法规和政策。③贯彻、组织和实施各项社会保障法律法规，并负责监督、检查。④受理社会保障方面的申诉、调解和仲裁。⑤建立和完善社会保障信息化、社会化服务体系。⑥培养、考核、任免社会保障管理干部。

社会保障的基金管理包括基金筹集、基金支付、管理营运三个方面的内容。基金筹集一般是通过国家、单位和个人按一定比例缴纳社会保障费用而实现的，也可以包括社会捐助。基金支付就是给付受保人各项社会保障待遇，如养老金、失业金、救济金、医疗费报销、家庭补助等。基金的管理营运，包括基金的日常财务和个人账户管理，以及基金的投资营运，以实现基金的保值增值。按照政事分开的原则，基金管理一般由专门的基金管理机构负责。

对社会保障对象的管理，就是对退休者、鳏寡孤独者、失业者、生活困难者、伤残者等的管理，这种管理不但是提供物质保障，也包括提供日常生活和健康方面的服务，提供参与社会活动和就业方面的机会和可能以及提供精神和心理慰藉等。这是一项非常复杂的管理工作，主要是在政府的组织和引导下，依靠工会、各种社团、慈善协会、家庭等社会力量来完成管理，走社区化、社会化的管理路子。

（三）社会保障管理方式

根据各国的政治、经济、文化、历史背景和民族传统等因素的不同，各国所采用的社会保障管理方式也有所不同。在社会保障管理方式中，根据政府在社会保障事务中的介入程度以及责任大小，可以将社会保障管理方式划分为三种类型：政府直接管理、半官方自治管理和商业保险管理。

1.政府直接管理

这种类型的特征是，政府设立专门的管理机构统一集中管理全国社会保障事务。具体又可分为两类：①政府内设立一个专门的部或者委员会，下设分支机构，纵向统一管理全国的社会保障工作。如在英国，社会保障部是全国社会保障的最高行政主管部门，各地（相当于省一级行政区）设立社会保障局，县、市设立社会保障处，统筹负责全国的社会保障事务。此外，中国、加拿大、波兰、马来西亚、缅甸等国家，也都属于这种类型。②由政府的几个部门进行多头管理。如在日本，中央政府设立厚生省管理全国养老、遗属、残疾、医疗等保障项目，劳动省管理失业、工伤等保障项目。此外，美国、澳大利亚等国家，也都属于这种管理类型。

政府直接管理类型，更能体现政府的意图，有助于体现社会的公正性，有利于保障受保人的利益和维护社会稳定；但缺点是管理效率和服务质量可能难尽如人意。

2.半官方自治管理

这种类型的特征是，由政府成立一个统一的协调机构，负责协调（而非统一管理）全国社会保障事务，并指定一个或若干个中央政府部门实行统一监督，而具体的管理工作则由半官方、半独立的行业或地区社会保障管理机构（可以被认为是一种公共事业部门）来实施。一般由雇主、雇员和政府三方代表（或雇主、雇员两方代表）组成社会保障（险）基金会（协会、董事会、理事会），在政府部门的监督下在法律范围内实行自治，自主管理。这些基金会一般和政府有契约关系，并按时给政府提交工作报告，接受政府的监督检查。如在法国，卫生和社会保障部（最近几年里，名称和职能在不断变化）负责社会保障的监督和法律颁布，全国养老保险基金会、全国疾病保险基金会、全国就业组织理事会、全国家庭补贴基金会及其各自的各级地区性分支机构，分别负责管理全国的养老保险、疾病保险、就业补贴和家庭补贴等保障项目。此外，德国、意大利、瑞士、瑞典、土耳其等国家，也都属于这种管理类型。

半官方自治管理类型，能克服政府直接管理方式中的一些弊端；但缺点是，本身要求的条件比较苛刻（如要求国家的法制要健全，监督机构要公正、权威，办事机构要得力、守法），而且，在体现政府意图和保证公平方面不尽如人意。

3.商业保险管理

这种类型的特征是，这是在政府社会保障主管部门的监督下实施的一种强制储蓄保险，采用“以收定支”的基金制积累方式。就是按照固定缴费率征缴保险基金，然后将基金投入资本市场，通过基金的投资营运，实现基金的保值增值。基金的管理、投资和营运，一般由独立的具有半官方性质的基金会（或称董事会、理事会）负责。如在新加坡，在中央政府劳工部的监督下，实行社会保障中央公积金制度，保障项目包括养老、残疾和死亡保险、医疗保险以及住房和教育计划等。管理和组织实施工作，由半官方性质的中央公积金局负责。又如在智利，1980年以后，国家将旧的社会保险制度改革为完全个人缴费的、以个人账户为中心的、强制个人储蓄的新的具有很浓商业保险色彩的社会保障制度，具体由国家劳动和社会保障部监督下的四个分支机构（社会保障总署、“公共养老金”管理公司、“私人养老金”管理公司、基金投资风险管理委员会）管理和组织实施。此外，印度、印度尼西亚、斯里兰卡等国家，也都属于这种类型。

在商业保险管理类型中，政府的责任最少，管理比较简便，效率也可能比较高；但缺点是，要求国家高度法制化，资本市场健全，而且，由于参保人的待遇保障完全依赖于基金在市场中的运营情况，因而参保人需要承担巨大的市场风险。