印度反腐败机制分析
王晓丹
根据透明国际2004年腐败指数的排序，全世界145个排位中，印度排在第90位，属于腐败严重的国家。据《印度腐败研究——2005》[1]数字，印度公民每年对11个公共服务部门的行贿金额在2100亿卢比，[2]约合46亿美元。印度中央监察委员会在《反腐败指导手册》中告诉国民说，每一个爱国的印度人都认识到，如果有一个因素将使印度长期陷于贫困之中，使普通民众的生活十分悲惨，那这个因素就是腐败。每一位公民在生活的每一层面和领域中都面对着腐败。在工业领域中，收受贿赂更是中央政府和邦政府各部门行政官员的常态。《反腐败指导手册》在提到腐败带来的危害时说:危及国家安全的反政府克什米尔武装力量就是通过洗钱获得资金；用于补助给贫困线下人口的公共分配系统中的31%的粮食和36%的食糖被转移到黑市，这等于政府每年用于公共分配系统的1500亿卢比补助津贴中的500亿卢比落到了腐败的店主和与之相勾结的政客和官员手中；用于反贫困工程的每一个卢比中只有15派沙[3]能到受益者手中，其余的85派沙中40派沙在行政管理过程中被消耗，剩下的45派沙被各种腐败行为吞噬。1999年世界银行的人类发展报告认为，如果印度的腐败程度降低到斯堪的纳维亚国家的水平，那么印度的GDP将增长1.5%，FDI将增加12%。
毫无疑问，印度的腐败问题十分严重。为了遏制腐败，印度在立法、司法、行政监督等各个方面都作了相当的努力。从法律制定到机构设置，印度政府在反腐败方面有一整套监督、发现和惩处的措施。
一、反腐败相关立法
在立法方面，印度最重要的防止腐败相关法律有《防止腐败法1988》、《反洗钱法2002》、《中央文官行为准则》和《全印文官行为准则》等。
1988年，印度政府颁布《防止腐败法1988》。[4]其立法宗旨是统一和修正1947年的防止腐败法及相关法律。该法分总则、特别法官的任命、违法与惩处、依本法调查案件和准予起诉及其他有关条款，共5章31条，对腐败案件的侦查、起诉、审判和定罪量刑、适用范围及其他反腐败法律的适用作了详细规定，是一部集刑事实体法、诉讼程序法于一体的综合性的反腐败法。该法包含了印度刑法第161条至165-A条关于公务员犯罪的内容。
《防止腐败法1988》将防止贪污贿赂犯罪的对象界定为公务员，在概念上采取广义的公务员概念。凡一切执行与国家、公众和团体有利害关系的职务人员定义为公务员。这样，公务员的范围就极其广泛，共12大类，包括中央、邦、地方政府的工作人员，法官及由法院授权执法的人员，在中央、邦、地方政府的公司中服务的人员，学校校长、教师等工作人员，以及受委托从事执行审查与选拔、进行与主持、实施考试等工作的人员，受中央或邦政府、地方及其他政府机构财政资助的协会、机构中的官员和雇员等。这些人员不论是否由政府任命，都是公务员。只要其实际上具有公务员地位，就属于防止腐败法的适用范围。
《中央文官行为准则》[5]对公务员的相关行为规定得十分严密，涉及公务员从政和参加选举、参加社会团体、示威游行、未经授权的信息传递、赞助、接受礼品、个人经商或兼职、财产申报、投资和借贷、长期负债、饮酒和吸毒等行为，还包括公务员的近亲在公司和商行中任职的内容。准则要求官员必须进行财产申报，规定公务员在就任时必须详细报告他的财产情况，包括不动产、股票、现金和银行存款、其他动产和债务。
《全印文官行为准则》，是根据《全印文官法》制定的关于全印行政和警官人员行为准则的规定，共20条，其中涉及反腐败的主要内容大体同《中央文官行为准则》。
二、反腐败专门机构
除了立法禁止腐败行为之外，印度政府反腐败的重点是发现腐败行为然后依照法律给以相应惩处。其反腐败措施的特点是以行为约束和实行监控为主。行为约束就是通过详细的法律条文对政府各级官员的行为进行约束；监控就是在法律框架内建立了一套完整的、与文官体系相配套的监察系统对各级官员的行为进行监控。
印度政府设立的反腐败专门机构主要包括监察部门、公共投诉部门、审计部门和调查机构等。
反腐败监察部门主要是指中央监察委员会（Central Vigilance Commission）和各行政部门中的行政监察官组织。
1964年2月印度政府成立中央监察委员会。中监委为最高监察机构，独立于任何执行机构，监督中央政府各部门和机构的监察工作，对各部门和机构在计划、执行、总结和改革各自的监察工作方面给以指导和建议。委员会由一位主席和不多于四位成员组成。中监委有自己的秘书处、技术审查处和行政调查专员处。技术处的主要职责包括:从监察的角度对政府机构的公共建设工程进行审计；对有关建设工程的特别投诉案件进行调查等。行政调查专员处设15个职位，专员的职责是对公务人员行政程序方面的指控或投诉进行口头调查。在各邦，有相应的邦监察委员会或邦调查专员。[6]中监委的监察权限覆盖联邦行政权限所及的一切事物。1980年以前，中监委负责监控的范围只限于载入公报的官员和月薪在1000卢比以上的国营企业的雇员。但目前中监委的监控范围扩大到涉嫌腐败的一切公务人员。中监委本身没有调查权，不设调查机构，通过中央调查局对腐败案件进行调查。中监委只被授权对腐败案件进行质询或提请调查。中监委的职能是监督调查机构对公务人员腐败行为所进行的调查并审核调查报告；对被调查人员应给予的处分提出建议；派出部门调查员对应给予严厉处分的官员进行查证并审核查证报告。中监委的职责还包括监督行政部门自己办理的惩处案件；审查中央调查局将提出的起诉案件；裁决各部门与调查局在惩处案件时发生的分歧。此外，中央监察委员会有权力要求政府各个部门定期上报其反腐败工作的情况，以便对其工作进行考察和监督。虽然中监委的权力不能超越其他各部的权力，但中监委可以通过议会对各部部长的反腐败监控工作施加影响。
中监委通过整个监控官体系实现其对各级官员和行政人员的监督。不同级别的监控官员监控着整个政府行政体系、国有企事业单位以及公共服务机构。这些监控官员虽然在业务上受上级监控官的领导，但行政上却受各自部门首长的领导。监控官员的这种受双重上司领导的状况，一方面意味着被监督部门要承担控制腐败的职责，部门最高领导对部门行政廉洁和下属对工作的忠诚负有重要责任；另一方面却也意味着监控官员要受到行政部门官员的左右。通常的做法是各部门指派一名或数名官员兼职监控工作。部门的反腐败职责是印度反腐败监控机制中十分重要的组成部分。
但这种监控机制似乎不够合理，并且在实际运行中暴露出问题。首先，这种监控机制强调的是部门本身控制腐败的责任，部门最高领导成为腐败监控的关键。但是部门领导是否热衷于反腐败，是否重视控制腐败的发生，则没有任何保证机制。控制腐败的发生不是官员政绩考核的重要内容，没有明确的奖罚机制促使部门最高领导去控制腐败。其次，当部门最高领导本身产生腐败时，没有人能够或愿意对部门最高领导的违法行为实行监控或揭发。因为部门首长就是本部门腐败监控的最高负责人，中监委派出的监控官在行政上是接受部门首长领导的。如果部门首长本身不廉洁，是没有什么人会保持廉洁的。第三，当无数“小腐败”案件频频发生时，单靠几个监控官员是无法监控的。在基层，相对于雇员人数来说，监控人员数量比例微不足道。如印度铁道部有8000名载入公报官员，只有11名监控官，每年要处理的申述或控诉载入公报官员的案件有上千件，此外还有60万名非载入公报人员，对这些人员的控诉案件每年约有上万件。此外，政府行政部门内部盛行的人情关系网也是监控无力或者说监控体系形同虚设的一个原因。印度中央调查局每年调查的案件中，90%以上的案件情报并不是来自于部门监控官员。这说明了监控系统的无效和监控官员的形同虚设。
为了改变这种状况，2000年，中监委开通了网上举报专栏，便于公民在网上投诉政府官员。当时还在网上公布了一些已经经过查实的腐败官员的名单，一度引起强烈反响。中监委还在网上发布《公民反腐败指南》，告诉民众如何同腐败斗争。公民对各级政府的投诉中凡涉及官员腐败行为的案件都会被记录在监察机构的档案中。这说明中监委也意识到仅只靠监察官员的监控是不行的，普通公民的广泛监督才是最好的监督。
公共投诉部门是印度政府反腐败机构中的另一重要设置。普通公民的监督主要就是通过投诉部门发挥作用。在印度，“投诉”是一个老幼皆知的词。几乎所有的政府机构，尤其是公共服务部门，都设有相应的处理公民投诉的机构或渠道。从中央政府内阁秘书处下设的公共投诉处，[7]人事、公共投诉和年金部下属的行政改革和公共投诉局，[8]到中央、地方各级政府部门内部专设的投诉机关都通过处理公民投诉解决公众对政府工作的不满，同时也可通过投诉来发现腐败行为。内阁秘书处下设的公共申投处是1988年设立的。投诉人在相关政府机构或部门投诉后仍没能解决问题时，可向该机构投诉。该机构将对投诉涉及的问题和单位作进一步调查，以便作出公正的决定。“投诉”是普通民众除行贿之外解决问题的重要途径，也是反腐败机构发现官员腐败行为的重要途径。
在中央政府的人事、公共投诉和年金部的人事局下有一个中央调查局，[9]为印度最高调查性警察机构。该机构行政上隶属于人事局，但独立办公，下分三个处:反腐败处、经济犯罪处和特殊犯罪处。反腐败处负责收集腐败的相关情报，负责保持同各部门内的监察官员的紧密联系，对有关受贿和腐败的申诉进行询问和调查，对相关犯罪进行调查和提出诉讼并在如何预防犯罪方面提出相关意见。反腐败处的管辖范围主要是中央政府行政权属的各部门和国有企事业单位的公务人员，同时可受邦政府委托对邦政府权属下的公务人员相关案件进行调查，此外还负责对严重的部门违规行为相关人员进行调查。
除了上述的监察机构、公共投诉部门和调查机构，监督并发现重大腐败案件的另一机构是印度主计审计长公署。[10]印度实行的是比较特殊的审计体制，主计审计长制度。印度审计和会计局[11]是中央一级审计机关，独立机构，最高长官主计审计长。主计审计长公署负责财政决算编制、国家财政审计。只设一级审计机关，地方不设相应的审计机关，对地方的审计工作由其派出机构负责。审计署在国家经济生活中扮演双重角色，一方面代表议会立法机关，监督和确保行政部门收支严格按照法律行事；另一方面代表联邦政府，确保地方政府在政府开支中有法必依。主计审计长就联邦账目向总统提交审计报告，并由总统转交议会两院。就各邦账目向邦长提交审计报告，并由邦长转交邦议会。
目前，印度审计署在全国有104个分支机构，大约有6万多名工作人员和雇员，其中有大约10000名审计方面的专家。
三、议会法案和舆论监督
由于印度腐败现象十分严重，不但影响着人们的日常生活同时也阻碍了经济社会的发展。大众传媒对各种腐败丑闻的频频揭露和报道，更时常引起公众舆论的强烈反映。因此，要求反腐机构加强调查的民意十分突出。在近几年中，印度议会代表民意先后通过了几个相关法案，其中有几项法案目前正在等待批准过程中。如有关督促成立联邦调查员机构的议案（Lokpal Bill）、《举报人保护法案2002》[12]等。
建立调查员机构的起因，是许多人对中监委有限权力的不满。许多人相信，在西方国家十分有效的调查员制度能够同样有效地抑制印度的腐败。由于现存的腐败监察机构如中监委只被授权对腐败指控进行质询，并没有调查权，中监委只能提请中央调查局调查，而中央调查局在人事局的行政管辖下工作，在调查重大案件时无法面对政治压力，因此有人希望设立拥有独立调查权的调查员机构。早在1966年，当时新成立的行政管理改革委员会就建议设立两级的调查员机构，在中央是国家调查专员，[13]在各邦是邦调查专员。1969年，国家调查专员法案在人民院获得通过。当这个法案被提交给联邦院后，由于政局动荡，人民院被解散了。国家调查专员法案没能被通过。此后，在1971、1977、1985、1996、1998和2001年这一法案又多次被提交给两院。而每一次的结果都是被提交给某一委员会去修改。有时是议会联合委员会，有时是内务部的部门常设委员会。而每一次在政府表明其最后观点之前，议会就被解散了。目前，这一法案再次成为热点话题。国家调查专员被设计成是对行政道德进行监督的一种机构。各种不同版本的法案中的条款都给了国家调查专员调查中央一级政治领袖腐败案件的权力。国家调查专员的司法权限涵盖中央级别的政治官员如部长会议全体以及总理、议会议员等。国家调查专员的调查范围只限于腐败案件，不负责处理由于官僚行为引起的其他投诉。由于印度基层法院甚至高级法院腐败盛行，因此现政府计划将司法部门也纳入国家调查专员的调查范围之内。目前法案的争论焦点主要集中在:总理是否也在国家调查专员的调查权限范围内；国家调查专员是否应该有自己的调查机构。尽管该法案至今尚未被中央政府批准，但早在1971年，奥里萨邦就设立了邦一级的类似调查员机构。目前印度已有17个邦设立了这类机构。但实质上，这些机构只是中央监察委员会在各邦的同类型机构，无论在权限、职责和司法权上都不统一。
《举报人保护法案2002》，顾名思义就是为了保护举报人而提出的法案。就在这个法案被立法机构审查的过程中，2003年11月29日，国家公路管理局一个名叫杜白的30岁的工程师在举报比哈尔邦的公路工程腐败案后被谋杀。这一案件经媒体报道而震动全国。杜白在给总理办公室和公路管理局的负责人发送举报信的同时，由于担心自己的安全，特别要求不要公布他的身份。但几天之后，人们发现他被枪杀。这起事件导致大众传媒和民间组织团体要求政府出台保护举报人的法律。在最高法院的压力下，印度政府宣布在相关法律实施前采取过渡措施保护举报者。2004年4月，印度中央政府人事、公共投诉和年金部公布了第89号《决定》。该《决定》形成的保护机制同《举报人保护法案2002》类似。《决定》授权中监委以“指定机构”名义处理举报人的投诉并采取保护措施，同时授权中监委给相关部门以适当的行动建议。
印度舆论监督的力量可以说是强大的，除了议会的日常质询之外，新闻媒体和非政府组织的舆论压力也是重要的监督力量。印度报业在政府政策的鼓励和大财团的扶持下，十分发达，在发展中国家中处于领先地位。据估计，印度目前有各类报刊3万余种。各大主流媒体都标榜自己有监督和批评政府的职责。如《印度快报》的新闻政策是“监督和批评任何当权的政党”，《印度教徒报》是“总体上对政府持批评态度”，《印度时报》是“保持独立，不支持任何政党”。[14]
印度非政府组织发育较发达，但反腐败非政府组织并不多。尽管如此，还是有一些非政府组织和小团体在反腐败领域中形成松散的联盟，提出共同致力于“清洁印度”的口号。有的组织的网站开辟举报专栏；有的发表反腐败报告或调查，还有的网站指导民众如何通过行政和法律手段保护自己的权益。如杜白基金、[15]Parivartan、[16]Lok Satta[17]等。
四、腐败的表现形式
印度的腐败广泛存在于政治、经济、社会生活中的各个领域。
印度议会的选举制度为政治腐败留下巨大空间。最近一次议会选举有大约10000名候选人争夺537个人民院席位。产生出如此巨大的候选人群体的原因是一些政客为分流竞争对手的选票而制造出的虚假候选人。在这一过程中，黑钱成了选举的润滑剂。几乎每一位当选议员在就职宣誓时，在选举费用的问题上都在撒谎。工商业巨头们向多个政党贡献政治献金，以便保证未来的利益。选民手中的选票被金钱收买的现象相当普遍。
印度政府高层官员腐败严重。卡纳塔克邦的政府官员以修建一条根本不存在的道路和立交桥为名，从国库侵吞掉23亿卢比（5100万美元）。[18]2005年11月7日，印度外长纳特瓦尔·辛格因涉嫌在有关伊拉克石油换食品的非法交易中受贿而辞职。此外还有印度国防部要员受贿案、印度国家银行副执行经理哈马尼骗取巨款炒卖股票案、杰恩非法套汇向高层官员提供回扣案等。特别是杰恩一案，涉及的官员数量最多。1991年，当中央调查局在搜查的过程中获取了杰恩的记事簿时，人们清楚地看到那个记事簿上记载着杰恩和他的3个兄弟经营的公司向36名政界要员提供回扣的详细名单、数目和日期，其中涉及的有人力资源开发部部长、水力资源部长、农业部部长等政府要员。在后来的调查中还发现，前总理拉奥曾收受了杰恩兄弟3000万卢比。这一事件导致了拉奥的辞职。[19]
“行贿”“索贿”现象广泛存在。不仅是高级官员收受贿赂，政府公共服务部门的办事员也广泛受贿。透明国际印度发表的报告《印度腐败研究——2005》，对政府11个公共服务部门进行了调查。这11个部门分别是:公安（刑事/交通）、司法（主要是基层法院）、土地管理、市政服务、公立医院、电力供应、税收（个人财产）、自来水供应、中小学校和农村金融机构。在这些部门中，最为人诟病的是公安、司法（基层法院）和土地管理部门。调查显示，被访者中62%的人有过通过“行贿”或“人际关系”的方式获得公共服务的经历。有3/4的人认为，在2004～2005年度中，公共服务部门中的腐败程度比上一年度更加严重了。同时，被调查者普遍认为，有1/3到1/2的腐败行为是可以通过一些简单的变革得到解决或消除的，这些变革可以是行政程序改革或使用科技手段等，如计算机化的铁路客运车票预订系统可以减轻腐败的滋生。
公共服务部门的腐败主要表现为官僚、文牍主义以及索贿受贿等行为。普通民众的切身感受是，不管到政府的哪个部门办事，不行贿是根本行不通的。如电力供应部门的技术人员在为申请接电的客户提供服务时总是索取“好处费”，如果不给，客户就可能永远也得不到电力供应。在公立医院方面，民众的抱怨是得不到适当的治疗，服务态度和服务质量低劣。由于医院床位紧张，不行贿就住不了院。在公安系统，人们认为当发生案件时，如果不行贿警察就不会立案调查。而在公共分配系统，政府官员和配额廉价商店店主勾结起来，通过黑市大量倒卖政府用于补助贫困群体的粮油等食品而中饱私囊。配额廉价商店是印度公共分配系统中的重要一环，是政府为贫困群体提供基本生活保障的基层商店。贫困群体可以凭政府发放的三种不同等级的救济卡，以低于市场的价格购买规定数额内的基本食品和日用品如粮食或煤油等。但就在首都德里，许多店主或将粮食倒卖，或者以次充好。非政府组织的调查显示，许多手持救济卡的贫困人群从没有享受过政府的补贴。当人们向有关部门投诉时，经常遭遇到的是官员的冷漠。这种现象在全国范围内广泛存在。
五、腐败盛行的原因
腐败盛行的原因很多。在印度当前的政治、经济、社会环境中，存在着一些产生腐败的深层原因。不但有政治、经济体制方面的原因，有社会环境的问题，也有反腐败机制本身的问题。
2005年，印度中央监察委员会发布了一份告国民书《反腐败指导手册》。这部手册认为，腐败盛行的原因与印度社会结构有关。印度社会是以种姓制度和家族亲属关系为基础而构成的一种社会结构。这种社会结构的一个重要特征是，基于对种姓和亲属关系的认同，从而形成一种强烈的同族意识。这种同族意识将人们分成众多的具有共同经济利益的利益集团，并进而成为照顾和分配利益的基础。此外，印度各邦之间在经济和社会发展方面都处于不同的发展阶段，表现出相当大的差异性。社会结构特征和经济社会发展的不平衡性等原因造成的错综复杂的社会环境，成为腐败产生的良好温床。《指导手册》还认为，印度人口中40%为文盲的落后因素，成为情感左右政治的基础。当政治以种姓为基础，当选民用情感投票时，腐败就几乎被认为是可以容忍的了。由于印度人对家庭家族的极端依附、极端亲密的关系，那么，当一位官员获得了权力后，为其子孙后代着想，采用腐败手段获取好处就是必然的。同时，《指导手册》将社会恶习如嫁妆习俗等也列为腐败的诱因之一。
《印度腐败研究——2005》从接受公共服务的普通民众和提供公共服务的政府雇员两方面对腐败原因进行了调查。普通公众认为腐败盛行的7个主要的具体的因素是:公共服务体系缺乏透明和效绩责任制；反腐败机构缺乏有效的腐败发现报告机制；政府官员缺乏诚实和正直；公共服务部门的官员和普通民众对“受贿”“行贿”的认同态度；无效率的司法系统；不好的经济政策以及缺乏对政府官员的适当培训。而政府雇员认为腐败盛行的原因是:过重的工作负担、过时的基础设施（如多年没有翻修的供水系统）、缺乏激励机制和政治干涉等。普通公众和政府雇员指出的腐败盛行的诸多因素，大致可以归纳为政策制定体系缺陷、行政管理体系缺陷、道德体系扭曲以及政治因素。
上述的两份报告所谈及的腐败盛行的因素，分别为深层的社会文化因素和当前各种体系中的缺陷。这些因素共同形成产生腐败的温床。
除了产生腐败的经济社会因素之外，腐败盛行的另外一个重要原因在于腐败得不到有效遏制。要想遏制并消除腐败，除了腐败发现机制和惩处机制之外，更重要的是要有腐败预防机制。从印度相关法律和现有的反腐败专门机构的设置上，我们可以看出，印度反腐败机制的设计思路，实质上是一个理论上相对完善的腐败发现和惩处机制，目的和方式在于发现已经发生了的腐败案件，然后采取相应的惩处手段。无论是中监委、中调局、调查员还是审计署——这些自上而下的监察、调查机构；还是内阁秘书处的公共投诉处、人事部的公共投诉局以及各政府部门的投诉机构——这些处理公众投诉案件的应答型机构，其设置思路都是如何发现并调查取证隐蔽性很强、但的确大量存在的腐败行为。从理论上讲，这些机构的确构建成一个覆盖政治、经济、社会全部领域的腐败发现体系。但在实际的运行中，这一机制却并没有能够遏制腐败的大量产生。这说明印度的反腐败机制存在严重的缺陷。
首先，监督机制存在问题。印度的监察、调查机构目前权力有限。根据宪法，印度中央调查局在事先没有获得政府批准时，无权对总理和联邦部长进行调查。同时，即便是在调查其他案件时，也经常无法面对政治压力。缺少独立性和专业性的中央调查局常常遭到最高法院的谴责。而中央监察委员只有询问权，没有调查权。正是在这样的背景下，1999年，透明国际印度和“公仆联盟”[20]决定建立一个“人民调查员委员会”（People’s Ombudsman Commission），以便调查高层腐败和权力滥用案件。这一行动再次引起议会督促政府批准国家调查专员法案。但目前这一法案仍未获得批准。
我们知道，腐败行为本身具有极强的隐蔽性，人们所能发现的只是冰山一角。腐败行为人为了逃避法律的惩罚，常常会采取各种各样的手段隐瞒事实，抗拒调查和取证，这给监督调查机构在行使其职能时增加了很大的阻力。同时，印度的腐败还有另外一个特点，那就是日常生活中普遍存在的、无计其数的“小腐败”。尤其是在政府公共服务部门中，“行贿”成为一种默认的“润滑剂”，只有通过“行贿”人们才能获得公共服务。当这种“小腐败”弥漫充斥在整个社会生活空间里，成为习惯和“文化”时，这种监督机制就无能为力了。面对这种状况，无论是政府的监督成本还是民众的投诉成本，都过于巨大。而且监督机构和投诉处理部门官僚主义、文牍主义盛行，不作为的工作状态是一种常态，本身也是一种腐败。
其次，单靠监察惩处机制也是无法遏制腐败发生的，还需要有相应的遏制腐败发生的预防机制。印度的反腐败机制重点在于监察和惩处，缺少足够的预防机制，腐败在印度泛滥就不足为奇了。因此，建立腐败预防机制，削弱和消除腐败产生的条件，使反腐败工程在监察惩处和预防两方面同时展开，是遏制腐败泛滥的关键。
六、腐败预防机制的建立
2001年11月30日，印度在《亚太地区反腐败行动计划》[21]上签了字，和其他国家一样同意执行该宣言中的实施方案。《行动计划》中的三个“行动支柱”，实质上就是通过体制改革等措施，逐步建立一种有效的腐败预防机制。“行动计划”的三个支柱分别为:为公共服务建立有效而透明的体制、加强反行贿受贿行动促进业务行为的廉洁公正以及支持公众的积极参与。印度对这个文件的签署表明了政府反腐败的意愿。此外，还有一些国际组织或基金会也积极参与印度反腐败进程。如世界银行、福特基金会和联合国开发计划署等。国际组织协助印度政府反腐败的主要方法是通过一些项目协助政府改进其行政管理程序，增加透明度，减少限制等。世行曾在其研究报告中明确指出，印度应该针对国情，在公共部门制度方面进行改革，如公众支出管理、行政事务改革、司法改革、税收改革，以及使用电子政务等手段来增加信息量、提高透明度以利于公共监督。世行的这一观点被印度政府接受。
目前，印度政府为响应这一行动计划所采取的主要措施有三个方面:一是通过降低准入障碍促进私营部门竞争；在具有自然垄断的领域内进行管理改革；通过电子网络等方式发布广告在政府采购中引入竞争，减少可能从腐败中获得的收益。二是减少产生渎职机会的办事环节。如开放进口、取消价格控制、取消工业和贸易许可证等。三是增加信息量、提高透明度，加强公共监督。如在政府采购和工程承包等方面增加透明度和诚信，开展网上竞标等。2003年12月，中监委发布了一个关于在采购/销售中增加透明度的指导意见，要求中监委管辖权限内的所有政府部门、银行等机构遵守。该指导意见要求所有机构开通网上招投标系统，以增加透明度和改善监察工作，该指导意见于2004年1月1日起施行。
在亚行、世行等国际组织机构的帮助下，印度政府积极提高管理能力，改善公共服务。从1997年至2005年，从中央到各邦，各级政府部门纷纷公布“公民宪章”。[22]这些告公民书明白地告知民众，各公共服务部门或政府行政机构应该在多长的时间表内为他们提供什么标准和质量的服务以及投诉解决的最终结果。这样做的目的是促使政府行政管理透明和负责。截止到目前，中央政府各部级、局级等部门和组织共发布了108个“公民宪章”，各邦政府和直辖区的各级部门共发布了629个“公民宪章”。
在支持公众积极参与反腐败方面，最值得提及的是，在经过长期的酝酿后，2005年10月12日，《信息权法》（Right to Information Act）[23]终于被批准并生效。在全国性的《信息权法》生效之前，已经有一些邦或直辖区政府出台了基本内容相同的法令，如德里直辖区。《德里信息权法》于2001年10月就已生效。根据该法，任何公民都可以到政府部门了解和获取与该部门所提供服务内容相关的信息。人们认为，如果《信息权法》能够得到有效的执行，不但会使普通公民理直气壮地拒绝行贿，并且任何个人都可以根据该法赋予的权利获取与政府行政管理过程中的相关信息，而这些信息极其有助于揭露腐败。《信息权法》的生效，对于印度的反腐败具有十分重要的意义。例如，印度东部的贾坎德邦议会的院子里有一个内部设施比较完备的30个房间的招待所，通常只接待有头有脸的大人物或政客、记者和社会活动家。房租每天100至300卢比不等。按照相关规定，客房收入应存入邦财政账上。一位记者根据《信息权法》提出查阅账目，结果发现2004年一年的收入只有区区3万卢比。根据计算，一年的收入大致应该在200万卢比左右才对。显然，绝大部分客房收入被贪污了。如果没有《信息权法》，普通民众是不可能看到账目的，腐败行为也就不会被揭露。
面对公共服务部门无处不在的腐败，一些坚决反对腐败的普通民众利用政府已经颁布的相关法律法规，用绝不向腐败妥协的态度和行动，积极维护自己的权利。在腐败严重泛滥的整体环境中，他们的行动多少显得有些悲壮。在政府反腐败监管缺位或无效的情形下，《信息权法》的出台给了普通民众监督政府的一个通道。有了《信息权法》，人们可以依照法律，及时地了解公共服务部门的行政程序，知道申诉处理负责人的姓名及其处理结果，这极大地促进了公共办事机构的行政效率，也有效地减少了小腐败事件的发生概率，使民众监督成为可能。
大约在2001年，印度中央监察委员会还创建了一个虚拟组织“清洁印度委员会”，[24]它不是一个正式登记的社团组织或法人团体，其形式只是有形的网页。加入这个委员会的所有组织或个人的名字都显示在网页中。任何一个想要加入的组织在经过背景调查确认之后，其名字都将添加到委员会中。其网页内容包括中监委提出的反腐败行动计划，以及告诉人们如何同腐败斗争的具体办法。网站的基本目的是提供一个论坛，使反腐败的力量能够联合起来协同作战，不仅是NGO之间，而且包括政府的反腐败机构，如中央监察委员会、邦监察官员或国家调查专员、中央调查局等。目前列入“清洁印度委员会”的组织团体和个人，除了中央监察委员还有一些著名的法官、工商业协会、非政府组织以及各大城市中的银行业调查员、保险业调查员[25]等。
七、结论
审视了印度目前反腐败的整体形势后，呈现在面前的状况似乎是，在国内非政府组织和国际社会的舆论要求下，在继续推行经济改革的同时，印度政府开始在一些领域和部门采取行动，实行行政改革，增加透明度，改善管理和服务。在这一过程中，媒体和普通民众成为预防行政腐败的重要监督力量，在一定程度上客观地达到了部分遏制腐败尤其是“小腐败”发生的效果。与此同时，作为反腐败的国家重器，政府设立的专门机构，如监察部门、审计部门、调查机构和公共投诉部门等，却显得十分软弱和悄无声息。专门机构的不作为，默许甚至纵容腐败的发生，尤其是隐蔽的高层腐败。仅仅依靠一些浅层的行政改革，程序改革和不彻底的公开透明，是无法根除“寻租”现象的。只有当印度政府设立的这些专门机构真正履行职责，毫不手软地、公正地处理腐败案件时；只有在执政党真正决心同腐败作斗争，并不断完善反腐败机制时，腐败才有可能在印度得到遏制。
当一个国家的腐败现象达到司空见惯的程度，并且被人们广泛容忍和默认的时候，其经济、社会的发展乃至国家安全都受到极大的威胁。这时，遏制乃至消除腐败就成了关乎国家命运的大事。反腐败工程是一个复杂的系统工程，仅只有监督机制、发现机制和惩罚机制是不够的，还需要建立全方位、细密的预防机制。而预防机制的形成只能在不断的改革中逐步完成。而这一切，有赖于一个国家的整体国民意志，有赖于国家最高政治领导层坚决的反腐败意志。
（原载《当代亚太》2005年第10期）
【注释】
[1]透明国际印度（Transparency International India）成立于1997年，非政府组织。2005年6月30日发表调查报告《印度腐败研究2005——改善政府管理》（India Corruption Study 2005——To improve Governance）。该报告由印度媒体研究中心（Centre for Media Studies）完成。该研究关注的焦点是普通民众在接受公共服务过程中可体验到的所谓“小腐败”，主要涉及11个公共服务部门，如公安、法院、土地管理、市政服务、公立医院、电力供应和教育等部门。这些部门都与普通百姓的日常生活有着十分紧密的关系，民众对其所提供的服务的依赖程度很高，这些服务应是免费无偿提供的。
[2]2004～2005年1美元约兑换43～44卢比。
[3]1卢比等于100派沙。
[4]参见最高人民检察院反贪污贿赂研究起草小组编:《惩腐反贪 各国政府关注的焦点——中外反贪法分解比较》，经济科学出版社，1995年版。
[5]见印度人事部网站。http://persmin.nic.in
[6]邦调查专员，印地文为Lok Ayukta，等同于西方国家的调查官或巡视官，专门调查公民对政府或渎职官员的控诉的调查官。
[7]Directorate of Public Grievances.
[8]Department of Administrative Reforms and Public Grievance.
[9]Central Bureau of Investigation.
[10]The Comptroller& Auditor General of India.
[11]Indian Audit and Accounts Department.
[12]The Public Interest Disclosure and Protection of Informers’Bill，2002.
[13]Lokpal，印地文，可译为国家调查专员。
[14]见新华网，http://news.xinhuanet.com/newmedia
[15]为纪念因举报比哈尔邦公路工程腐败案而被谋杀的印度国家公路管理局工程师杜白（Satyendra Dubey）并向腐败宣战而成立的一个非政府组织。http://www.skdubeyfoundation.org
[16]Parivartan，印地文，改变或改革的意思。这是一群对当前印度腐败现象十分憎恨和无奈的德里市民，在政府反腐败无所作为和缺位的情况下，试图通过行政或法律等合法手段来保护自己权益，声称自己的行动是推动政府建立公正、透明和负责任的管理的一种运动。http://www.parivartan.com
[17]Lok Satta，印地文，人民力量，非政府组织。旨在掀起群众运动，反对腐败，在印度建立一个好的政府。http://www.loksatta.org
[18]2005年8月10日人民网报道。
[19]有关印度更多腐败案件的详细报道参见http://www.ispsquash.com/Link_CorruptionInIndia
[20]公仆联盟，Lok Sevak Sangh，这是一群致力于服务普通民众的社会工作者组成的一个松散的组织，不属于真正意义上的非政府组织。其中一些重要成员同时也是透明国际印度的成员。
[21]经济合作与发展组织网站，http://www1.oecd.org/daf/asiacom/ActionPlan.htm
[22]Citizens’Charters，相当于一种承诺书或告公民书。
[23]有关该法的详细内容参见印度人事部网站http://persmin.nic.in/RTI
[24]Council for A Clean India，详见中央监察委员会网站http://cvc.nic.in/vscvc/cfci.htm
[25]银行业调查员（Banking Ombudsman）、保险业调查员（Insurance Ombudsman），指专门调查公民对政府或渎职官员所提控告的特派员。
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