公共文化服务绩效测量理论模型研究

吴福平

公共性的文化与文化的公共性是两个既有区别也有联系的概念。通常意义上的公共文化服务绩效评估,因为很大程度上仅仅致力于考察公共性的文化而非文化的公共性问题,因而,很有必要转为以考量文化的公共性功能和效用为逻辑起点的公共文化服务绩效评估。同时,文化是软实力,也是硬实力。就公共文化服务绩效评估而言,就既需要确立并设定文化硬实力指标,也需要构建并设定文化软实力指标;既要考量所需完成的“工作”,也要考察所需完成“工作”的效用、效应、效值等。因此,在国际通行的“文化统计指标”和“文化绩效指标”两大类指标中,必须在强化“文化效用价值”的基础上,更加关注文化的公共性功能及其“外部性”、外溢效用;必须进一步厘清公共文化服务的“绩”与“效”,进而以“文化硬实力统计指标”与“文化软实力评估指标”两大类指标,来构建公共文化服务绩效评估指标体系;并以此二者的指数增量值或投入与产出比,来计量公共文化服务的单位绩效、单位效用值。这种“单位绩效”和“单位效用值”,才是真正意义上的“文化公共服务绩效”或者是“公共文化服务绩效”。

一、国内外公共文化服务绩效评估存在的问题及其发展趋向

国内外迄今的文化指标研究,大致可以从两个方面进行总结:一是用于对各类文化产品和服务展开统计的“文化统计指标”,主要涉及有着投入或者是“投入过程”性质的指标,侧重于对公共文化服务提供的数量、质量、规模、品种、效率等方面的统计;另一类是“文化绩效指标”,主要用于对文化艺术、文化政策、节目、活动等进行观察、监测、评估等,侧重于对公共文化服务的质量、效益、效应等方面进行估量。“文化统计指标”与“文化绩效指标”构成了当前国际通行的两大类文化统计或绩效评估指标。^[1]鉴于文化服务是一项特殊服务,文化产品是一种特殊产品,大凡文化产品或文化服务大都具有外部效用、外溢效应,会弥散、弥漫至文化艺术领域之外;同时,就公共文化服务来说,即便是全面完成了所有的工作任务,乃至于取得了辉煌的“业”和“绩”,未必就能达成预想或预期的效用、效应等,并且,还很有可能是“负效应”。因此,无论是文化统计指标或者是文化绩效指标,实际上均需要厘清“绩”与“效”的区别。当前在我国的公共文化服务绩效评估理论研究与实践中,往往将视域严格局制于文化和艺术领域,或者是将两大类不同性质的指标,在绩效评估中混合使用、相提并论,乃至于以“文化统计指标”直接替代“文化绩效指标”用于公共文化服务绩效评估,必然地事实上也已经给文化绩效评估乃至于文化建设实践,造成了诸多误区,带来诸多问题。基于新文化观和文化天然独具的公共性的考察,我们认为,“公共文化服务体系建设”亟须转为或者改称之为“文化公共服务体系建设”,“公共文化服务体系”则应当改称之为“文化公共服务体系”。当然,由于“公共文化”在当前我国学界是一个约定俗成的公认的概念,“公共文化服务体系”这一概念可以继续沿用,然而必须拓展其内涵,使之能涵容公共性的文化与文化的公共性内涵。同时,鉴于国外并无“公共文化”这一概念,因而,本研究提倡启用以强化文化的公共性功能和效用为主要目的的“文化公共服务体系”这一概念。为了表述的需要,本文有时将这两个概念混同使用,有时则仍约定俗成地称之为“公共文化服务体系”,但基本是指其延伸和拓展的意义。

问题之一:“文化统计指标”所收集的统计指标和数据局制于文化领域,很容易导致、事实上也已经造成了就文化“论”文化的褊狭局面。文化统计指标设定方面。如欧盟统计局和欧洲调查委员在文化统计领域涉及了四个方面的内容:文化活动分类;文化职业分类;文化基金和开支分析;各类文化领域的个人参与情况调查等。欧盟领导集团(LEG)认同了欧盟各国通用的八个文化和艺术领域:文化遗产,档案,图书馆,书籍和报刊,造型艺术(如视觉艺术),建筑,表演艺术,音视频、多媒体。美国国家文化基金会(the National Endowment for the Arts)收集的文化数据中,大致可以分为“文化参与”“对艺术的态度”“艺术的提供”“艺术、文化基金”“艺术类就业”“人文学科教育”等六大类。可以看出,这些发达国家和国际性组织的文化统计内容及范围,大都局制于文化艺术领域。从某种意义上说,文化统计的内容和范围当然可以,可能也应当限定在文化领域,因为这已经能够较好地反映一个国家或地区文化发展的规模、繁荣程度和综合实力等。然而,问题在于,文化服务是一项特殊服务,文化产品是一种特殊产品,一切文化产品和文化服务都具有外部效用、外溢效应,会弥散至文化艺术领域之外。或许正因为此,联合国教科文组织在1986年制定的国际性的文化统计框架并作为规范各国文化统计工作的指导性文件的基础上,为适应新世纪国际政治、经济和社会形势的新发展,又组织起草了“2009文化统计框架”。该框架立足于相关国际统计分类标准,把整个文化领域划分为关键领域和扩展领域。关键领域包括:文化与自然遗产、艺术表演与节日、可视艺术和工艺品、设计和创造性、书籍出版、视听与互动媒体;扩展领域包括:体育与休闲、旅游。^[2]然而,如果从文化天然独具的公共性及其经济、政治、社会、文化自身、生态环境等大自然效用价值和大社会效用价值来看^[3],联合国教科文组织文化统计的“扩展领域”仍显视角褊狭。我们认为,无论是文化统计指标或者是文化绩效评估指标,首先是都必须跳出就文化“统计”特别是“评估”文化的局制,才能建立起适合这一特殊产品和服务本质特点的统计指标和绩效指标,并进而构建起一个在理论上通得过、实践上可操作的科学、合理、有效的公共文化服务绩效评估指标体系。

问题之二:存在着以“文化统计指标”直接替代“文化绩效指标”并用于文化绩效评估,或者是“绩”“效”不分地将两类有着不同性质的指标混合成为一个文化服务“绩效”(Performance)评估指标体系的倾向。这方面比较典型的有日本美术馆的业务评估指标和《新西兰2006年文化指标》。日本美术馆的业务评估指标主要涉及四个方面内容:1)投入指标:系指行政活动(事业、施政、政策)所需的投入量,包括设备费用、人事费用及补助费等;2)产出指标:办展次数,入馆人数,初来馆人数,高龄者、残障者、低收入者等社会弱势者利用比例,外国人观光客人数,居民利用率,馆内停留时间,教育推广活动参加人数,义工人数,博物馆之友会员人数,网站累积人次等;3)成效指标(指该业务为众人及社会带来的效果、影响及效用):入馆满意度、未利用美术馆者满意度、义工满意度、教育推广活动参加者意识及行动之变化、关心现代美术馆的居民比例;4)影响指标:指以社会公认的价值规范为标准,对博物馆业务或计划在实施一段时间后的效果及影响进行评估。新西兰文化部和统计部2006年联合发布的《新西兰2006年文化指标》,首次尝试对当地文化活动进行“全景式”的统计描述,提出了包括文化投入、文化参与、文化经济贡献、社会凝聚力、文化差异等五大方面主题,下设数十个主要指标。日本在美术馆业务评估中对“成效指标”和“影响指标”的重视,新西兰在文化统计中对“文化经济贡献”“社会凝聚力”等的关注,说明两国在文化服务绩效评估的指标设定上,除了强调具有投入或投入过程性质的“绩”方面的指标外,已经开始关注文化的“效”,并且跳出了通常意义的文化来“论”文化的局制,进而使评估内容更加全面,评估视野更加开阔。然而,却显然也还存在着“绩”“效”不分地将两类有着不同性质的指标混合成为一个“文化绩效评估指标体系”的问题。这样的文化绩效评估,一方面是因为造成了可以不顾“效”,而将所有的“绩”都列入“绩效评估指标体系”,进而很容易导致整个评估流于形式;另一方面,因为“绩”与“效”一旦混合,往往难以凸现“效”,使人很难看到或者是看清文化投入、文化建设的效用、效应、效值等。而从文化服务绩效评估的终极目的来看,我们可能更需要知道并突出“效”。

问题之三:就我国的公共文化服务体系建设来说,无论是香港地区、台湾地区还是内地(大陆)有关于“公共文化绩效评估指标”的设置,都明显存在着将文化统计指标直接用于公共文化服务绩效评估,或者是将两类不同性质的指标,“绩”“效”不分地混合成为“公共文化服务绩效评估指标体系”来使用的问题。我国的公共文化服务绩效的理论研究和评估实践,香港地区和台湾地区早于内地。香港特区政府自1989年开始进行了大规模的政府改革,包括公共文化服务绩效评估在内的政府绩效评价,是香港特区政府众所瞩目的热点问题。香港康文署和艺术发展局每年都会公布其年报。康文署在年报中披露其工作情况、获得的拨款、收费情况、公众意见等;艺术发展局的年报内容包括其年度发展概况、主导性计划、受资助团体和人士、财政报告等。这两份报告实际上就是香港特区政府的公共文化服务绩效评价报告。台湾地区于2002年9月制订了《“行政院”研考会推动“地方中程施政计划暨绩效评估作业”实施计划》,以协助地方政府建立中期施政计划暨绩效评估制度,提升政府整体施政绩效。由台湾地区“行政院文建会”委托“台湾智库”提出的《台湾文化指标》主要地是对联合国教科文组织文化统计框架的本土化运用。该文化指标框架包括“创造力”(关于作品与创作的价值)、“文化积累”(文化精神资产的累积)、“可亲近性”(社会各阶层接触文化的机会)、“多元共存”(不同文化的尊重和包容,尤其是弱势文化以及生态多样性)四大类核心价值及“经济效益”与“培力效益”两项指标。每项核心价值下设有若干指标。^[4]很显然,港、台两地也存在着将两类不同性质的指标混合使用进行公共文化服务绩效评估的问题。就国内来说,据马国贤在《政府绩效管理》一书中介绍,2004年上海市某区财政局与其合作编制《上海市××区文化事业支出管理方案》。该方案从图书馆、广播电台的绩效预算管理改革入手,设计绩效评价指标。这是国内最早涉及公共文化服务绩效评估的文献。“十一五”期间,涉及此项研究的学者,设计过许多评估指标、提出过许多评估模型,使公共文化服务绩效评估指标体系的建设和研究,得到了进一步的深化。2006年初,深圳率先在国内提出了“公共文化服务体系建设指标”。该指标体系先是分为三类指标:发展规模指标,下设“公共文化服务机构总数”等23个次级指标;政府投入指标,用于评估政府投入的大小、方式、效益等,设有“政府文化事业财政拨款”等11个次级指标;社会参与指标,用于评价社会参与公共文化服务的程度,下设“社会办非营利文化机构数”等8个次级指标。其后又补充了“公众满意度指标”,使其指标体系建设渐趋完善。该指标体系的提出,标志着国内公共文化服务绩效管理开始向操作层面发展;然而,由于该指标体系中的公共文化发展规模、政府投入、社会参与等三大类指标中,诸如“公共文化服务机构总数”“政府文化事业财政拨款”等指标,只能用以衡量公共文化服务体系建设的相关建设指标是否达标了,显见是一种“文化统计指标”,即基本上属于文化建设“绩”而非“效”方面的指标。因为这样一类指标,即便是达标了,实现了,也不见得公共文化服务建设的目的就达到了、其“效用”就真正实现了,特别是“新公共服务理论”所倡导的公共文化服务的根本价值和实质正义更不见得就实现了^[5];而且,相对于“根本价值”和“实质正义”而言,还可能是负效应、负绩效。此外,向勇、喻文益《公共文化服务绩效评估的模型研究与政策建议》(2006),毛步莹《公共文化服务绩效评估指标体系的建构》(2007),孔进《公共文化服务供给:政府的作用》(2010)等在关涉此项研究的文章中所提出的评估理论或模型,以及浙江省文化厅2005年制定并一直在实际工作中使用的《浙江省文化厅系统文化大省统计指标评价体系方案》,山西省2008年下发的《“十一五”时期地区经济社会发展考核评价工作方案》,河南省社会科学院课题组《文化强省内涵与指标体系研究》(2008)中提出的“河南省文化强省建设指标评价体系”,等等。国内上述所有的评估指标体系或评估理论模型中,主要的评价要素大致上可以概括为:(1)公共文化的政府投入规模与结构;(2)政府提供的公共文化服务设施的规模、数量、品种;(3)政府举办公共文化活动的频数、频率;(4)已建公共文化设施利用情况;(5)社会参与和公众满意度;等等。可以看出,这些评价要素中的(1)(2)(3)(4)项均属于我们所说的具有投入性质的“绩”的范畴;第(5)项因为涉及“社会参与”与“公众满意度”等,可以算是对公共文化服务质量、效益等方面的“效”的评价。然而,因为这一类指标显然还未能跳出就文化“论”文化的范式,未能凸显文化的外部“效用”,因此,从本质上说,这些指标也可以认为是属于“绩”的范畴。向勇、喻文益构建的评估模型尽管考虑到了“例外因素”和“背后支持因素”等^[6],但是,由于其评估模型的逻辑起点是“绩”“效”混合的,因而也存在着同样的问题。这种“绩”“效”混合或者是有“绩”无“效”的评估指标体系,不仅导致了整个评估工作容易流于形式,而且,这可能正是国内一些地方政府不太重视文化,认为文化投入是一个无底洞,只看到投入,见不到成效,并因此认为文化工作可有可无,“说起来重要,做起来不要”的重要原因。

问题之四:如果再从统计学原理深入考量,那么迄今的公共文化服务体系绩效评估指标和模型研究存在的问题可以归纳为:由于没有对公共文化服务绩效概念进行过严格的定义,大大降低了绩效评估的表面效度;没有对公共文化绩效评估体系进行过严密的理论构思,公共文化服务绩效评估指标选择的主观随意性很强,大大地降低了绩效评估的内容效度;没有对评价指标进行相关分析,一些评估指标之间存在高度的相关性,大大地降低了绩效评估的有效性;没有对评估指标进行鉴别力分析,评估指标缺乏足够的鉴别力,也大大地降低了绩效评估对实际工作成效的解释能力。^[7]

二、国内外公共文化服务绩效评估研究的发展趋向

从新西兰在文化统计中对“文化经济贡献”“社会凝聚力”的关注,日本在美术馆业务评估中对“成效指标”和“影响指标”的重视,以及我国台湾“行政院文建会”委托构建的文化指标框架对“作品与创作的价值”“文化精神资产的累积”“不同文化的尊重和包容,尤其是弱势文化以及生态多样性”等公共文化服务核心价值的关怀,说明文化服务绩效评估已经拓宽到了文化领域之外,评估视角已经逐渐转向对公共文化服务效用、效应等“根本价值”乃至于“实质正义”转变。就内地(大陆)关涉此项的研究来看,蒋建梅在《政府公共文化服务体系绩效评价研究》(2008)一文中指出:“完善的政府公共文化服务体系可以为建设社会主义和谐社会提供有力的思想保证、强大的精神动力、牢固的精神纽带、坚实的智力支持,它将极大地促进经济、社会的持续、稳定、协调发展。”这是“政府公共文化服务体系强的外部性的结果”。^[8]同时认为,政府公共文化服务绩效评估应该包括“文化对经济、社会发展的反作用”所体现出来的“总体指标”以及公共文化服务的“有效供给指标”(含“公共文化设施”“公共文化服务”)和“保障指标”(含“资金、人才、技术等方面的保障”“组织管理”“社会参与”)等三个方面的内容来构成。她设定的“总体指标”显见极具开创性,包括:(1)“经济发展”指标(含“GDP增长率”“劳动生产率”两项次级指标);(2)“社会稳定”指标(含“基尼系数”“治安案件发生率”两项次级指标);(3)“民主活力”(含“万人专利数”“高等教育入学率”两项次级指标)。蒋建梅构建的指标体系,显然已经跳出就文化“论”(或“评估”)文化的局制,表明国内关涉此项研究的学者已经开始关注文化对经济、社会发展的反作用,开始关注文化公共服务的外部效应的新趋向。

三、公共文化服务绩效评估的提出及其认识论基础

国内外关于公共文化服务绩效评估指标体系建设的理论研究和评估实践,事实上正如李军波、江翱在批评当前企业文化评估时所指出的那样,基本上还没有跳出一个圈子,即基于“由内容来保证其功能”的想法,也就是往往只重视评估服务提供的“内容”而非这些“内容”所产生的功能、效用等。评估的逻辑起点是,似乎只要提供了相应的服务“内容”,做了相应的“工作”,就能确保这些“工作”和“服务”的效用、效应等。对此,他们认为:“如果仅仅通过由外及内、由表及里的层级分析法得出一个似是而非的评分数字,而不是真正从价值观取向来获取结论,那么评估始终难以形成有效的结论。”^[9]当前的公共文化服务绩效评估,显见存在着同样的问题。要真正地从文化的价值取向来获取评估结论,那么,公共文化绩效评估就亟须转而为或者改之为公共文化服务绩效的评估,而这又需要以全新的视角来考量公共性的文化与文化的公共性问题,需要更加突出文化的效用、效应和效值,需要看到文化既是通常意义上的软实力,亦是一种硬实力。这些又可以看成是公共文化服务绩效评估转为文化公共服务绩效评估的三个认识论基础。

1.公共文化服务绩效评估的逻辑起点:基于公共性的文化与文化的公共性考察

文化天然地具有“公共性”。古今中外,人们对于文化功能的阐述非常多,而且,对文化功能的阐述,本质上就是对“公共文化”功能的阐发。^[10]如果从“大文化”的角度,抑或是从文化的本质属性看,人类的一切活动无不是文化活动,无不是在创造文明。因此,“新文化观”认为,可以也应当把人自身当作文化品来生产,进而通过人把整个世界当作文化品来生产!显见,新文化观就是对文化公共性功能的极好表达。由此可见,当前我国的公共文化服务体系建设及其绩效评估等,显见更多地将视域局制于公共性的文化而非文化的公共性及其功能的考量。可以认为,公共性既是文化的成因亦是其自然和必然的结果及效用。当前我国的公共文化服务体系建设及其绩效评估等,虽则有意或无意中亦是以文化的公共性及其功能为起点,然则,依赖于这种有意或无意、似有似无的文化自觉能力,正如前文述及的,事实上在我国的公共文化服务绩效评估的理论和实践上,均造成了诸多误区。从文化天然独具的公共性视角深入,那么,公共文化服务绩效的评估,便亟须转变为文化公共服务绩效乃至于可以进一步简约为公共文化服务绩效的评估。这是因为,从终极意义上说,只要是鲜活的文化品(地底下尚未出土的文物可以除外),便天然地具有公共性功能,即使是其根本没有展开相关的“服务”;即便是自娱的文化品,也必然会通过自娱者的“自乐”而波及自身之外。因此,可以认为,公共文化服务绩效评估可以进一步简约地称之为文化公共服务绩效评估;并且,在这种评估中,还必须强化文化的公共性的功能和效用。

2.公共文化服务绩效评估必须强化文化效用价值:基于文化效用价值的考察

“文化效用价值”这一概念,是当代哲学价值学的研究成果。杨曾宪在《论文化价值二重性与商品价值二重性——系统价值学论稿之八》一文中认为,正如商品有价值和使用价值,一切文化品,亦有价值和效用价值。所谓“文化价值”,是人类生命创造力区别于动物本能力量的一种属性,是人类在一切文明创造活动中所表现出来的“本质力量”或“文化力”。文化效用价值是指由文化主体创造的、由客体文化(结构功能)实现的、满足人类生存发展需求的“实用”价值,突出体现了文化价值的外溢性、目的性、“效用性”。^[11]鉴于此,笔者在《文化管理的文化缺失》一文中曾指出,由于文化价值是凝固的,文化的使用价值是流动的、活态的、外溢的。因此,就文化的价值和效用价值而言,更值得我们关注的正是文化的这种流动的、活态的“使用价值”、效用价值。因为这是当下的、“生产”性的,因而本质上便可以看成是一种流动着的并且“能有效指导行动”的“价值判断”。^[12]对于任何一个社会系统而言,文化的这种流动的、活态的、外溢的文化“功能”或者是效用,是全方位的、系统性的。任何一个社会文化机体在其与当下的政治、经济、文化、环境等的互动中,必然会产生出并体现为“文化—政治效用价值”“文化—经济效用价值”“文化—社会效用价值”“文化—文化(即其自身)效用价值”“文化—自然(环境)效用价值”等等。由此看来,就公共文化服务绩效的评估来说,一个完整的评估指标体系,应当既考量所需完成的“工作”,也要考察所完成“工作”的效用、效应,必须进一步厘清公共文化服务的“绩”与“效”。必须在强化“文化效用价值”的基础上,更加关注公共文化服务的“外部性”、外溢效应。而这种外部效用、外溢效应正是文化的公共性的功能和效用的大小,且可以认为是通常所说的文化综合实力或者是文化软实力的重要组成部分。

3.公共文化服务绩效评估需要强化文化硬实力观念:基于文化软实力与文化硬实力考察

“软实力”一词是来源于20世纪90年代的西方词汇,美国哈佛大学教授、国际问题专家约瑟夫·奈提出此概念。1990年,他在《外交政策》杂志发表《软实力》一文,首次提出软实力概念,并对其基础地位和作用做了详尽的论述,这标志着一种新的国际政治理论的诞生。此后,约瑟夫·奈又发表了《美国的信息优势》《信息时代的力量与相互依存》《信息时代的国家利益》等著作,进一步阐述了软实力理论。软实力理论的核心思想是,认为国家的软实力“主要来自三种资源:文化(在能对他国产生吸引力的地方起作用)、政治价值观(当它在海内外都能真正实践这些价值观时)及外交政策(当政策被视为具有合法性及道德威信时)”^[13]。在“软实力”理论基础上,苏珊尼·诺瑟2004年在《外交》杂志上又提出“巧实力”的概念。2007年,美国前副国务卿阿米蒂奇和著名学者约瑟夫·奈发表了题为《巧实力战略》的研究报告,明确提出运用“巧实力”进行对外战略转型,帮助美国摆脱当前困境,重振全球领导地位。巧实力既不是硬实力,也不是软实力;巧实力是综合了硬实力和软实力的一个整体战略,是力量的基地,强调综合运用外交、经济、军事、文化等硬实力(Hard Power)与软实力(Soft Power)来实现美国外交目标,是实现美国目标的“工具箱”。

从本质上讲,约瑟夫·奈创建的“软实力”理论有两个维度:第一个维度是与以物理资源等为代表的硬实力相对的柔性力量。第二个维度是软实力以国家为载体存在的。前者规定了软实力的内涵,后者使软实力与国家权力相结合而成为软权力。文化则是软实力构成因素整合的纽带,因此,文化软实力不再仅仅是软实力的一个子概念,它也已经成为软实力问题研究的核心内容。^[14]总的来看,文化软实力是指一个国家或地区文化的影响力、凝聚力、感召力和竞争力等一些关于文化的无形作用,亦即相当于前文述及的当代哲学价值学所阐发的文化效用价值,指文化产品的流动的、活态的、外溢的功能和效用。由此深入,如果可以将文化的这种效用价值看成是文化软实力或者是其重要组成部分,那么,不仅公共文化服务绩效评估亟须转而变为文化公共服务绩效的评估,而且,可以进一步地将文化建设中所涉及的文化建设和服务的业绩,看成是一国或者是区域社会文化的硬实力。而一个完整的公共文化服务绩效评估指标体系,则不仅应当确立并设定硬实力指标,亦需要构建并测量软实力指标。对于当前我国的文化和公共文化服务体系建设而言,则可能特别需要强化文化既是软实力,也是一种硬实力的观念。而且,这种文化硬实力,也不仅仅是如当前学界等所谈论的,仅仅是指文化产业,只关注文化硬实力与综合国力的关系,只着重从产业经济学的角度来研究文化产业,而忽视从软实力的高度来构建文化发展战略。^[15]

根据国内外学者上述关于国家或地区硬实力、软实力、巧实力以及文化硬实力与软实力的阐述,可以给出如下关于国家综合实力分类法:

图1　国家综合实力及其与文化软实力的关系

图1表明,首先,国家综合实力由军事、经济、科技等硬实力和政治价值观、文化、外交政策等软实力构成;其二,文化在国家软实力中具有核心地位,文化不仅仅是国家软实力的一个子概念,实际上已经成为软实力问题研究的核心内容;其三,作为从国家宏观层面的隶属于软实力范畴的文化,又可以进一步界分为硬实力和软实力。约瑟夫·奈提出的“软实力”是相对于以物理资源等为代表的硬实力的柔性力量,其中包含有文化综合实力,而且,其所指的显见是一个人们通常谈论的大文化的概念。而从文化自身来说,则文化应当被看成是这样一种柔性力量,一方面可以认定其是一种刚柔并济、软硬兼具的力量;另一方面,就区域社会文化综合实力或者是如公共文化服务绩效测量、评估而言,则还必须看到,文化既是一种软实力,同时,也是一种硬实力。结合当前我国各级地方政府在推进文化建设实践中，因为文化是通常意义上的软实力而认为“软”而无力，进而往往是“说起来重要，做起来不要”的现状，则还必须强化文化也是一种硬实力的观念。就文化硬实力而言，如文化资源总量、质量、规模、分布、利用能力等，文化产品供给总量、质量、规模、结构、分布等，文化产品生产科学化水平、产业化水平、创新能力、社会参与度、大众满意度，等等，这些都可以看成是某一区域社会的文化硬实力。图一中之所以将文化产品供给大众或人民群众满意度等，也列人硬实力范畴，这是因为满意度可以认为是人民群众对一个区域社会文化产品生产、供给和服务的能力、水平、质量等的直接和总体评价。正如美国行为科学家弗雷德里克·赫茨伯格（Fredrick Herzberg）的双因素理论（Two Factors Theory）所指出的，就引起人们工作动机的因素而言主要有两个：一是保健因素，二是激励因素。只有激励因素才能够给人们带来满意感，而保健因素只能消除人们的不满，但不会带来满意感。双因素理论认为“不满意”的对立面是“没有不满意”,“满意”的对立面是“没有满意”。尽管这一结论是在研究人们的工作动机中得到的，却同样能够用以说明，就区域社会文化服务大众满意度而言,如果是“没有不满意”,那只能算是文化产品供给和服务中的“保健因素”,因为只能说明那种基础性的或基本的文化权益得到了保障,因而可以纳入文化硬实力的范畴;如果是“满意”,那么便是文化产品供给和服务中滋生的“激励因素”,这种激励因素正是文化的效用和功能。这里先是可以将其“满意度”作为一个整体而纳入硬实力范畴,至于具体产生了哪些功能和效用,则在下文要论及的文化软实力中,加以具体测定。

就文化软实力而言,如上所述,可用以指一个国家或地区文化的影响力、凝聚力、感召力和竞争力等。就任何一个社会系统而言,文化的这种流动的、活态的、外溢的文化“功能”或者是效用,是全方位的、系统性的。其效用价值至少可以体现为政治效用价值、经济效用价值、社会效用价值、生态效用价值和人文环境效用价值,等等。因而,图一中将其概括和归纳为大自然效用价值和大社会效用价值;同时,根据党的十七届五中全会公报中所论及的,当然亦可以集中地归结为教育人民、引导社会、推动发展的作用和能力等。

四、公共文化服务绩效评估指标框架与测量模型构建

综上所述,文化是软实力,亦是硬实力;既有着有形的作用,也有无形的看不见功能和效用。因而,一个完整的公共文化服务绩效评估指标体系,应该既考量所需完成的“工作”,也要考察所完成“工作”的效用、效应、效值;既需要确立并设定硬实力指标,亦需要构建并设置软实力指标。因而,我们认为,就一个国家或者是区域社会来说,在涉及文化的统计和测量、评估时,要构建一个完整的“公共文化服务绩效评估指标体系”,至少需要建立三大类次一级的指标体系:文化硬实力统计指标体系;文化软实力评估指标体系;公共文化服务绩效评估指标体系。值得注意的是,这里不仅将“公共文化服务绩效”改称为“文化公共服务绩效”,而且,把“公共文化服务绩效”与“文化公共服务绩效”加以区分。这是为了更加突出公共文化服务绩效的实时性、生产性,进而在突现其动态性的功能和效用的同时,进行区域间公共文化服务绩效增量值的计量和比较。

一是“文化硬实力统计指标体系”。如前所述,该指标体系的构建应当从文化资源的总量、质量、规模、结构、分布以及开发利用能力等,文化产品供给总量、质量、规模、结构、效率以及社会参与度、满意度等,文化需求总量、质量、能力、结构、水平等几个方面来设定。从本研究提出的文化硬实力统计标准来看,前文述及的联合国教科文组织编制的“2009文化统计框架”中的“关键领域”和“扩展领域”,美国国家文化基金会、欧盟领导集团、欧盟统计局和欧洲调查委员以及日本美术馆的业务评估指标涉及的“投入指标”“产出指标”,新西兰文化部和统计部2006年联合发布的《新西兰2006年文化指标》涉及的文化投入、文化参与指标,以及国内蒋建梅提出的“有效供给指标”和“保障指标”,等等,均可以认为是一种文化硬实力统计指标,并可以在构建文化硬实力统计指标时,作为重要的参考依据。

二是“文化软实力评估指标体系”。尽管学界对于软实力以及文化软实力至今尚未有一个统一的公认的定义,然而,正如魏明所说,软实力的定义与文化的作用紧密联系。而我们在对软实力进行研究或定义时,往往都犯经验主义的错误。“软实力”一词之所以产生,之所以被研究,之所以要给它定义,就在于文化及意识形态所具有的作用和功能。甚至可以说,软实力就是文化及意识形态的作用和功能在综合国力中的表现形态。因此,给软实力定义,前提就是要全面地分析文化及意识形态的作用和功能。在此基础上,他给出了这样一个定义:文化软实力是一种复合的综合能力,是指国家创造价值观念和构建价值观念的综合能力,或者说是指国家创造价值观念和将价值观念作用于对象以影响其行为的综合能力。这种综合或复合的能力,首先是在很强很强的主观性,同时正是因为其综合性和复合性,因而采取简单的方式将难以加以准确的评估,且显见难以进行通常意义上的统计。然而,就任何一个国家或区域社会来说,这种测量和评估又是亟须和必须解决的。为此,基于势科学和文化软实力系数的研究,笔者曾提出一个区域社会的文化软实力测量模型,并认为文化软实力应当从自新力、革新力、凝聚力、传播力四个维度来加以考量。再根据前述关于文化效用价值的论述,由于任何一个社会文化机体在其与当下的政治、经济、文化、环境等的互动中,必然会产生出并体现为“文化—政治效用价值”“文化—经济效用价值”“文化—社会效用价值”“文化—文化(即其自身)效用价值”“文化—自然(环境)效用价值”等。因而,可以围绕这几方面来设定区域社会文化软实力的测量维度,且其中每个维度还可以进一步围绕自新力、革新力、凝聚力、传播力四个维度,来设定三级指标并获取相应的数据,分别展开测量和计量,进而近似地得到某区域的总体文化软实力测量值。

三是“公共文化服务绩效评估指标体系”。还需要看到的是,因为通常意义上的“服务”绩效评估,是实时的、动态的、生产性的,主要是指年度或者是某一时期的评估测量值。因而,在具体的评估测量中,上述构建并在实际统计或评估测量中获取的两大类指标值,尚不能直接用来构成公共文化服务绩效评估指标体系。这里提供两种可能的途径和方法,来着手公共文化服务绩效评估指标体系及其测量模型的构建。

第一种方法:

可以用前述两类指标即“文化硬实力统计指标体系”与“文化软实力评估指标体系”来构成,并以这两类指标某一时期统计测量指数增量值的加权平均值之比,来计量一个国家或区域社会的公共文化服务绩效。亦即在具体的统计测量中,无论是文化硬实力统计指标,抑或是文化软实力评估指标,均可采取“指数增量法”来计量,并进而以区域社会公共文化服务在某一时期上述两项评测指标的指数增量值的加权平均值之比,来评价其服务绩效。

设V 0i为第i项指标的期初值,V 1i为第i项指标的期终值,则区域社会文化硬实力在第i项指标的统计增量值I i则为:

通过对各项指标的指数值的计算,不仅获得了各项指标的“增量值”,而且将不同性质、不同量纲的指标换算为可以进行同度量的指标。

由于文化天然独具的公共性和外部效应,一个看上去很不起眼的文化产品,极有可能兼具“天地人”效用价值。因而,在公共文化服务绩效评估中,任何一个统计测量和评估项目,其权重将难以采取通常涉及这方面研究的层级分析法、专家咨询法等来确定,为简便起见,也是为了顾及文化产品的特殊性,可均视为1或等值。

于是,可设Iij为第j领域层第i项指标的指数值,Oj区域社会文化硬实力在j领域的增量分值,则:设H为区域社会文化硬实力在某一时期综合统计增量分值,则:

上述是区域社会文化硬实力的计量方法。

再设U 0i为第i项指标的期初值,U 1i为第i项指标的期终值,则区域社会文化软实力在第i项指标的统计增量值J i则为:

同理,通过对各项指标的指数值的计算,也不仅获得了各项指标的“增量值”,而且将不同性质、不同量纲的指标换算为可以进行同度量的指标。

于是,可设J ij为第j领域层第i项指标的指数值,Qj区域社会文化软实力在j领域的增量分值,则:

设S为区域社会文化软实力在某一时期其自新力、革新力、凝聚力、传播力四个维度综合评估增量分值,则:

进而,可得区域社会公共文化服务在某一时期内绩效P为:

根据综合评价结果P值的大小,可以判断区域社会公共文化服务绩效的高低,并对参与评价的区域进行排序和分类。显见,这种绩效评估方法既可以如前所述,能够将文化建设和服务的“绩”与“效”加以最大限度的区分,以看出一个区域社会公共文化服务的真正的业绩和效用;同时,还可用以统计、评估和测量区域社会文化硬实力和文化软实力并进行区域间的增量比较,以考量区域间社会文化繁荣发展增量的大小及其速度等。

第二种方法:

可以从文化实时的投入与产出比来加以计量。根据前述关于文化效用价值理论,由于任何一个社会文化机体必然会产生出并体现为“文化—政治效用价值”“文化—经济效用价值”“文化—社会效用价值”“文化—文化(即其自身)效用价值”“文化—自然(环境)效用价值”,等等。因而,也可以直接围绕这几方面来设定区域社会公共文化服务绩效的投入及产出的测量维度(详见表1)。就投入指标设定而言,首先是可以“经济文化投入”“政治文化投入”“社会文化投入”“艺术文化投入”“环境文化投入”“生态文化投入”“其他(综合性)投入”等作为一级指标。“其他(综合性)投入”是指那些难以明确地划归为经济文化、政治文化、社会文化、艺术文化、环境文化、生态文化的那部分投入。这在实际工作和具体操作中,显见经常要遇到;当然,如果在实际操作中难以按上述维度将“投入”指标加以明确界分,则亦可以合并成一个投入指标即文化总投入或综合性投入指标。显见,这里的综合性投入,亦可以看成是前述第一种方法所提及的“文化硬实力统计指标”中所涉及的文化资源、文化产品供给、文化产品需求、社会参与度、大众满意度等指标及其测量值某一时期的增量部分。同时,这里所谓的“经济文化”“政治文化”“社会文化”“艺术文化”“环境文化”“生态文化”,都还需要作出科学和明确的界定,然而,由于这又是一个非常繁杂的理论和实践问题、技术问题,这里先给出一个框架性构念,不予进一步展开。再根据文化的同心圆结构,一般可以将文化区分为物质文化、制度文化、精神文化等三个子维度来进一步设定每个测量维度的二级和三级指标。将二、三级指标按文化同心圆结构来设定,正是此种指标设定法与第一种方法的区别和独到之处。

就产出而言,根据前文所述,由于文化公共性的突出的外在表现、公共文化服务的终极目的,可以认为正是要打造、培育、提升一个区域社会的文化软实力,因而,区域社会文化软实力的具体测量值,便可以看成是区域社会公共文化服务绩效中的产出。因而,便可以用前文提出并试图构建的“文化软实力评估指标体系”直接作为公共文化服务绩效的产出指标。同时,鉴于文化产品的特殊性,“其他(综合性)投入”的产出,其文化效用值即文化软实力,可以认定其散布在自新力、革新力、凝聚力、传播力等几方面。如果是年度评估测量一个国家或者是区域社会的公共文化服务绩效,可行的途径和有效的办法是,应当通过与上年度的比较中,以二者的净值即当年度的增量来观察其净产出,这样,年度的公共文化服务的投入与产出比,正是一个区域社会公共文化服务的年度单位绩效或单位效用值。

与第一种方法相类似,亦可以采取指数增量法先分别计量投入与产出的指数增量值,在此基础上,得到区域社会公共文化服务在某一时期内绩效P值为(具体推导过程从略):

五、结论

鉴于文化服务是一项特殊服务,文化产品是一种特殊产品,大凡文化产品或文化服务大都具有外部效用、外溢效应,会弥散至文化艺术领域之外。同时,就公共文化服务来说,即便是全面完成了所有的工作任务,乃至于取得了辉煌的“业”和“绩”,未必就能达成预想或预期的效用、效应,并且,还极有可能是“负效应”。因而,无论是文化统计指标或者是文化绩效指标,实际上均需要厘清“绩”与“效”的区别。当前我国的公共文化服务绩效评估研究与实践中,往往将视域严格局制于文化和艺术领域,或者是将两大类不同性质的指标混合使用、相提并论,乃至于以“文化统计指标”直接替代“文化绩效指标”,用于公共文化服务绩效测评,必然地事实上也已经给文化绩效评估乃至于文化建设实践,造成了诸多误区,带来了诸多问题。因此,在国际通行的“文化统计指标”和“文化绩效指标”两大类指标中,必须在强化“文化效用价值”的基础上,更加关注文化的公共性功能及其“外部性”、外溢效用;必须进一步厘清公共文化服务的“绩”与“效”,进而以“文化硬实力统计指标”与“文化软实力评估指标”两大类指标,来构建公共文化服务绩效评估指标体系;并以此二者的指数增量值或投入与产出比,来计量公共文化服务的单位绩效、单位效用值。这种“单位效用值”,才是真正意义上的“文化公共服务绩效”或者是“公共文化服务绩效”,并且也是可行的、有效的。

【注释】

[1]窦亚南:“中外各国政府开展公共文化服务绩效评估的实践”,中国人事科学研究网,http://www.rky.org.cn/c/cn/news/2010-04/27/news_8940.html,2011-03-25下载。本文关于中外各国政府开展公共文化服务绩效评估的相关资料,参考了该文献。

[2]张毓强、杨晶:“世界文化评估标准略论——以联合国教科文组织文化统计指标体系为例”,《现代传播(中国传媒大学学报)》2010年第9期。

[3]吴福平:“文化管理的文化缺失”,《思想战线》2011年第6期。

[4]窦亚南:“两岸三地公共文化服务绩效评估综述”,《科技信息(科学教研)》2007年第11期。

[5]任珺:“公共文化服务体系研究综述:2004—2007年”,李景源、陈威编:《中国公共文化发展报告(2007)》,社会科学文献出版社2007年版。

[6]向勇、喻文益:“公共文化服务绩效评估的模型研究与政策建议”,《现代经济探讨》2008年第1期。

[7]范柏乃、朱华:“我国地方政府绩效评价体系的构建和实际测度”,《政治学研究》2005年第1期。

[8]蒋建梅:“政府公共文化服务体系绩效评价研究”,《上海行政学院学报》2008年第4期。

[9]李军波、江翱:“企业文化评估研究述评”,《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》,2006年第5期。

[10]吴福平:“公共文化功能与公共财政政策选择研究”,参见《文化软实力系数发布会交流材料之一》。

[11]杨曾宪:“试论文化价值二重性与商品价值二重性——系统价值学论稿之八”,《东方论坛》2002年第3期。

[12]冯平:“杜威价值哲学之要义”,《哲学研究》2006年第12期;吴福平:“文化管理的文化缺失”,《思想战线》2011年第6期。

[13]Joseph S.Nye,Jr.Soft Power,The Means to Success in World Politics,New York:Public Affairs,2004.

[14]牛文浩、王琳:“文化软实力三论”,《重庆科技学院学报(社会科学版)》2011年第4期。

[15]魏明:“全球信息时代中国文化软实力发展战略研究”,华中师范大学博士学位论文(2008)。