谈我国经济建设中的环境保护

辽宁省凌海市人民法院　刘海旭　冯敬炎

目前，我国已经制定了9部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项。我国环境立法虽然数量众多，但许多的法律法规都存在时过境迁、标准过低、缺乏可操作性等问题，为了使我国走上一条绿色的复兴之路，我国必须进行有效的治理和改造，进行一些环保方面的法律与制度的变革。

一、对“合法”排污行为的理解

对此问题的理解首先要了解环境污染的特点:

1.环境污染损害具有复杂性。首先，由于环境污染的污染源来自生产生活的各个方面、各个领域。诸多的污染源产生的污染物质种类繁多，性质各异，并且这些污染物常常是经过转化、代谢，富集等各种反应后，才导致污染损害。其次，与一般民事违法行为所造成损害不同，污染环境行为造成他人损害的过程非常复杂。

2.环境污染损害具潜伏性。环境损害一般具有很长的潜伏期，这是因为环境本身具有消化人类废弃物的机制，但环境的这种自净能力是有限的，如果某种污染物的排放超过环境的自净能力，环境所不能消化掉的那部分污染物就会慢慢地蓄积起来，最终导致损害的发生。

3.环境污染损害具有持续性。环境损害常常透过广大的空间和长久的时间，经过多种因素的复合积累后才形成，因此而造成的损害是持续不断的，不因侵权的行为停止而停止。同时，由于受科学技术水平的制约，对一些污染损害缺乏有效的防治方法。因此，环境污染损害并不因为污染物的停止排放而立即消除，具有持续性。

4.环境污染损害具有广泛性。环境污染损害的广泛性表现在:一是受害地域的广泛性，比如海洋污染往往涉及周边的数个国家;二是受害对象的广泛性，环境污染的受害对象包括全人类及其生存的环境;三是受害利益的广泛性，环境污染往往同时侵害人们的生命健康权、休息权、财产权等等。

正是因为环境污染危害的特殊性，所以环境污染行为也应当受到更加严格的约束与限制，从而更加有利的保护人民的生命健康权。由于现有的科学技术水平，无法彻底地解决经济建设中所发生的污染问题，也就是说在暂时无法解决经济发展与环境污染这一矛盾的情况下，国家允许在一定范围内和一定限度内排放污染物，凡在国家规定的范围和限度内的污染环境的行为，就是许可的行为，便具有合法性。但依据《中华人民共和国民法通则》第一百二十四条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”可见，环境污染致人损害的民事责任是严格责任，即使无过错也要承担的责任，这才符合法理的基本原则。现实中的合法排污行为造成损害的情形有两种，一是现行有效的环境保护法对由于经济活动飞速发展而新产生的污染行为未做规定，这样的行为当然不存在违法的问题，但确实际存在危害。二是在国家规定的标准之内排污，却造成了损害。这两种性形的污染行为，从行政法的角度看都是合法的，但是从民法的角度看就不能不为违法行为。这两种行为均要承担相应的民事责任。

二、重视自然资源的可持续发展

环境是由自然资源构成，自然资源存在于环境中，破坏了环境往往会对自然资源造成破坏，而对自然资源进行浪费与污染也往往会造成对环境的破坏。环境保护法与自然资源法在调整对象，调整方法与立法目的上都有很多地方是相通的。所以我们要树立环境与自然资源可持续发展的思想。世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》这一著名报告中说“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”可持续发展是以人为中心、以环境为基础的发展，实质是人与自然的和谐发展;可持续发展观主张人与自然的和谐共处，人与环境系统维持最和谐的关系，认为只有当人与人、人与环境和谐共处时，可持续发展才能变成现实。胡锦涛同志在三中全会上的讲话强调，要实现全面建设小康社会的奋斗目标，就要树立和落实科学的发展观，坚持在经济发展的基础上促进社会全面进步和人的和谐发展，坚持在开发利用自然中实现人与自然的和谐相处，实现经济社会的可持续发展。目前，保护环境和合理利用自然资源已经成为我国的基本国策;促进人和自然的协调与和谐，使人们在优美的生态环境中工作和生活，已经成为全面建设小康生活和重要目标。而现行的《环保法》缺乏保护自然环境具体的条款，更没有对自然资源如何利用、经营、管理方面的规定。使得后来的自然资源立法均由各类资源管理部门各自组织进行，导致了各部门只追求经济发展，忽视自然资源生态价值，出现“重利用、轻保护”的现象。在目前《环保法》没有重新修订的情况下，必须由环保部门建立起一套系统的自然资源开发、利用、保护的决策与管理机制，并由环保部门统一监督管理，以达到自然资源的综合性、整体性保护的要求。

三、对环保进行监督管理的主体的变更

为有力合理地开展和推进环境保护，强有力的政府管制和推动措施使必不可少，强化环境保护工作的监督管理非常必要，监督管理是环境保护工作的一项基本手段，保护和改善环境与防治环境污染和其他公害都离不开监督管理，环保法第29条:“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”。“中央或省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。被限期治理的企事业单位必须如期完成治理任务”。首先，在实践中，政府往往偏重于企业的经济效益，而非环境效益，因而政府部门往往因担心影响国计民生而迟迟不做出限期治理的决定，从而使那些严重污染环境的企业难以得到及时的治理而危害社会。其次，政府并不能经常监督、监测污染源，及时针对个别污染严重、群众要求迫切的企业下达限期治理决定，它主要是根据群众的反映或环保部门的建议，每年，甚至更长的时间集中下达一批限期治理单位名单。这样必然妨碍了该制度的实施。再次，限期治理不分项目大小，都由同级政府决定，影响及时治理污染。最后，限期治理分级管理的方法，易造成污染治理上的条块分割，也不利于流域性、区域性污染治理的统筹管理和安排，更不利于实现政府对其辖区质量负责。相比较而言，由环保部门行使限期治理决定权较为合理，符合国际惯例。并且，即使环保部门行使该决定权发生偏差时，也可以通过行政复议、行政诉讼等手段予以纠正。

四、坚持落实预防为主的制度

1.环境影响评价制度

我国的环境影响评价制度最早的法律规定见诸于1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》。后经改进，1989年12月26日第七届全国人大常委会第十一次会议通过并颁布实行的《中华人民共和国环境保护法》第13条则进一步从国家法律的高度肯定了这项制度。根据环境保护法和有关的法律法规，凡从事对环境有影响的建设项目，都必须执行环境影响报告书的审批制度，包括工业、交通、水利、农林、商业、卫生、文教、科研、旅游、市政等对环境有影响的一切基本建设项目和技术改造项目以及区域开发建设项目。对环境影响较小的大中型基本建设项目和限额以上的技术改造项目，经省级环境保护行政主管部门确认，可以只填报环境影响报告表;小型基本建设项目和限额以下的技术改造项目填报环境影响报告表，但县级以上环境保护行政主管部门认为该项目对环境有较大影响的，要编制环境影响报告书。判断建设项目“对环境有影响”的一般原则是:凡是属于中型以上的建设项目，对厂区以外地区的基本环境要素或特定环境保护区可能造成的污染和破坏，不通过环境影响评价不能判断影响程度的，都应编写环境影响报告书，其余的项目可以只填写环境影响报告表。对环境有影响的一切基本建设项目的环境影响报告书应当在可行性研究阶段完成。

2.“三同时”制度

“三同时”制度其基本涵义是对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目和区域开发建设项目，其中防治污染和生态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，简称“三同时”制度。

“三同时”制度是防止产生新的环境污染和生态破坏的重要制度。要求建设者改变发展观念，跳出重视经济增长、轻视环境保护的怪圈。凡是通过环境影响评价确认可以开发建设的项目，建设时必须按照“三同时”规定，把环境保护措施落到实处，防止建设项目建成投产使用后产生新的环境问题，在项目建设过程中也要防止环境污染和生态破坏。建设项目的设计、施工、竣工验收等主要环节落实环境保护措施，关键是保证环境保护的投资、设备、材料等与主体工程同时安排，使环境保护要求在基本建设程序的各个阶段得到落实，“三同时”制度分别明确了建设单位、主管部门和环境保护部门的职责，有利于具体管理和监督执法。切实防止走先污染后治理或边治理边污染的老路。

五、排污收费及违法罚款的制度改革

《中华人民共和国环境保护法》第二十八条规定:“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”我国环保部门在对排污单位的收费是超标收费的，对符合相关标准的排污行为就不再收费了。笔者认为排污收费制度应该进行改革:由超标征收改为按总量征收，由单一浓度标准改为浓度与总量相结合。这样合法的排污的单位也会顾虑其排污量而超标排污的排污者由于其对环境造成损害的补偿费用高于污染治理的成本，从而促使排污者从自身经济利益出发治理污染。

目前罚款是我国环保行政主管部门在依据检测结果追究相关责任者的法律责任时的主要手段。而由于我国罚款数额过低，许多排污单位只等缴足罚款，就随心所欲的排污，对环境污染置之不理，笔者认为罚款的具体数额应以违法排污生产所得的利润做参照，对其进行倍数处罚，这样可以使排污企业在生产经营时充分考虑违法排污的后果，使其违法排污得不偿失。再附之以责令停产整治、限期治理等等。对于那些严重违反环保法的规定，造成重大环境事故的单位或个人，应当依法提交司法机关追究其刑事责任。

六、建立公民参与制度

对于环境的保护单依靠国家和单位是不行的，必须让每个公民参与进来，才能真正实现环境保护的目标，所以必须建立公民参与制度。我国《宪法》明确规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国公民参与环境管理的宪法依据。1989年《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这里的规定只是原则性的规定，还缺乏系统、明确、具体的法律依据，《环境保护法》应明确规定出公众对于环境的权利和义务，强调公众对于国家的监督权，充分调动公民环境保护的积极性，提高公民环境保护的意识，让每个公民都能够充分的意识到环境保护是每一个公民的责任。

七、环境保护标准的更新

我国环保行政主管部门在对排污单位进行检测时必须依据相关部门制定的环境标准来进行，但由于以往片面追求高经济效益，对有的环境标准制定过低，有的标准过于陈旧，甚至还是20世纪80年代的标准，造成我国的很多环境标准都不符合现在环境保护的要求，我国应当对现行的各类环境标准进行及时清理，制定新的、适合我国环境保护实际需要的、相对更为严苛的环境标准，以便提高国家对污染物排放的要求，适应我国环境保护新形势的需要。