对防范乡镇政府债务风险的对策

江苏省通州市财政局　丁致清　赵春涛

政府性债务是一把双刃剑，既在国民经济和社会事业发展中起着不可或缺的作用，同时也对地方财政的正常运转和经济社会可持续发展带来一定的隐患，这就要求我们在加强政府性债务管理上积极主动完善体制、创新机制，最大限度地防范政府性债务风险，促进地方经济和社会事业的健康发展。笔者对乡镇政府债务情况进行了一次全面调查，积极探索乡镇政府债务化债的新途径、新方法。

一、债务现状

2004年，我市针对农村税费改革后的新情况、新特点及乡镇债务矛盾比较突出的实际情况，市镇两级多管齐下，全面开展了乡镇债务化解工作。2005～2007年化解债务达3亿元，化债工作取得了初步成效。但乡镇债务余额上下波动，化债工作徘徊不前，乡镇债务边化边增。到2007年底，全市乡镇债务余额仍有3.5亿元。部分乡镇的债务包袱还十分沉重，乡镇债务最重的高达3400万元，占全市乡镇债务总额的十分之一，超出了乡镇实际承受能力。乡镇负债问题已成为制约乡镇经济发展、阻碍农村综合改革深入推进的重大问题，同时也严重影响着乡镇政府机关的正常运转。

二、乡镇债务形成原因

乡镇负债问题由来已久，具有普遍性、数额大、时间长、偿还难、风险集聚的特点，乡镇债务形成的主要原因是长期以来对政府性债务的认识不够到位，管理基础薄弱，债务主体分散，监督控制乏力，深层次原因是农村经济客观上发展缓慢，更重要的是行政体制、财政体制上的主观原因。

(一)各种政策风险转嫁。乡镇债务中有很大一部分是乡村道路建设、农田水利建设、教育“两基”达标、计划生育达标验收等超前建设和完成达标活动而形成的，过去这些工作多数没有列入国家项目支持范围，没有项目资金支持，属于编外建设项目，很快转移成财政的负担。

(二)财政管理体制不顺。随着国家近年来不断出台的政策性工资调增、新农村建设、小康社会建设等政策，对一些支出标准作硬性规定，造成乡镇可用资金短缺，入不敷出，偿债能力大大下降。特别是税费改革后乡镇经济可支配收入明显减少，少数经济欠发达乡镇加大奖励额度到外县市去争取外地税源，有的违反规定收“过头税”，这对以后年度的财政收入任务完成和财政支出目标的实现形成了很大的压力。

(三)财务监督不力。在一些乡镇，以行政决议来确定收支框架，财政预算形同虚设，预算执行的随意性大，招待费、会议费、交通费等弹性较大的经费开支规模过大，存在铺张浪费现象，预算与执行两张皮，导致支出远远超过收入指标，不得不举债度日。

(四)基本建设举债累积。近年来，乡镇加快了农村基础设施建设和工业集中区配套工程建设，上马了一大批市政、交通等工程项目，在短时间内改变了城镇面貌和交通条件。但钓鱼工程现象比较普遍，乡镇政府超出自身的承受能力兴办“实事工程”，最后形成大额负债，即期该支的支出不能支，支出责任向后期转移，压力后移，日积月累形成恶性循环，收支矛盾愈显突出。

(五)债务控制机制缺失。一是举债主体分散，举债没有整体规划，多头融资，多头举债现象比较严重。二是举债行为随意，对一些项目建设缺乏科学严谨的可行性分析，超计划、超预算的情况比较多，对项目资金没有建立严格的审批制度，借款随意性强。三是逃债制约措施缺位，一部分地方甚至只考虑举债搞建设，根本没有考虑过还债资金来源。

三、对策建议

防范和化解政府债务风险问题是一个长期而艰巨的系统工程，需要综合运用各种政策手段，多管齐下，综合治理，逐步控制政府性债务风险，保障债务规模不反弹，降低风险指标比例，最大限度地发挥好债务资金的社会和经济效益。

(一)培育财源还债。一是大力发展外向型经济、民营经济，通过资金扶持、政策引导，突出地方特色，立足实际，以市场为导向，把有特色、有优势的产品发展起来，形成规模，壮大支柱产业，形成主体财源，争取地方留成部分的税收分成，以增加乡镇收入。二是大力发展小城镇建设，加快产业集聚发展，推动现代服务业，繁荣农村市场，改善经济环境，增强农村经济的活力。三是积极实行富民工程，引导农户因地制宜发展特色农业，推进农业产业化经营，努力增加农民收入。只有农民真正富裕了，镇里才能筹集更多的钱兴办公共事业，集体负担也才有可能减轻。

(二)完善机制控债。一是建立政府债务风险预警机制。加强对债务风险的评估和监控，积极探索政府债务电子化管理，定期跟踪分析债务变动轨迹和趋向，建立地方政府债务负担率、偿债率等一整套政府债务预警指标体系，预防和控制债务引起的突发事件。二是实行政府债务统一归口管理。将所有政府债务纳入财政部门统一管理，由财政部门建立规范、全面、科学的债务统计制度，对乡镇债务进行监督、控制和考核。三是完善政府偿债渠道。对属政府或财政本身借款的，可以从转移支付补助资金和税收超收分成中提取5%～10%作为偿债准备金，乡镇政府租赁、变卖、处置闲置资产获得的收益，必须全额作为偿债准备金，并纳入当年财政预算，实行专户管理，确保所举借的政府性债务能按时足额偿还。

(三)强化管理减债。一是压缩非生产性非建设性开支。对收支预算不能平衡的地方，要主动调整支出结构，压缩支出规模，降低支出标准，取消政府的举债权，严禁政府负债搞楼堂馆所等非生产性基本支出。二是大力推行政务公开。对乡镇财务管理和监督要做到制度化和经常化，严禁举债搞形象工程、政绩工程建设。同时政务公开要讲求时效和实效，特别是乡镇重大决策、投资建设项目等，要采取听证、公示等形式充分征集意见，实行事前民主、事中监督，努力使乡镇政务收支更加公开、透明，防止债务出现反弹。三是控制政府举债行为。改革政府投资公益事业的方式，推行公益事业市场化，对属于可盈利的项目，可以采取政府规划，招标竞争的方式，由民间资本投资建设;属于可产生部分收入但不能保证盈利的项目，可以采取由财政定额补助的方式，鼓励民间投资建设，以减轻财政压力。鼓励有条件的地方设立“投资项目代建中心”，加强政府投资项目全程管理工作，从而在源头上控制投资规模。

(四)调整体制消债。一是完善分税制财政管理体制，结合省管县财政体制调整，按照财权与事权相匹配的原则，进一步研究划分市镇政府间支出责任，合理确定市镇政府的收入和支出范围，确保地方各级政府履行职能的财力需要。要坚持直接支付原则，通过财政专户把化解乡镇债务的资金直接兑付给债权人，确保乡镇债务偿还一笔，核销一笔。二是控制财政刚性支出增长。继续推进政府机构改革，整合基层站所，精简财政供养人员，科学合理确定人员支出、公用支出定额标准和办公设施配备标准，规范个人工资收入和职务消费，削减行政成本。三是加大财政转移支付力度。省市财政要按照“多予少取”的原则，努力加大转移支付力度，通过“以奖代补”或专项补助等形式，缓解政策性增支给乡镇留下的财力缺口，杜绝财税工作中的挖税、买税、财政“空转”等违法违纪行为和不规范的现象，为乡镇债务化解提供条件。同时，要适当改革现行项目资金管理办法，将分散在政府各部门的专项资金逐步纳入转移支付范围，加大对农村基础设施建设的投入力度，确保有关农业、水利、农村公路等综合开发建设项目的配套资金足额及时到位，以减轻乡镇的财政压力和经济负担。

(五)严格考核管债。通过建立政府性债务责任制、建设项目资金审批制度、干部离任审计制度，把消债控债结果作为乡镇领导干部提拔、任用、调动、评先、评优的重要依据，作为县市对乡镇目标管理考核和转移支付奖励补助的重要依据。凡违反规定举债的，实行“谁借谁还”，落实还款责任;凡违反规定新增债务的，相应扣减对该乡镇的转移支付奖励补助资金，并追究主要负责人和直接责任人的责任。