对云南旅游强省建设战略和措施的思考

云南旅游强省建设要顺利推进并取得实效，需要确定符合云南旅游产业发展实际的战略，并采取一系列正确的措施。本节内容就云南旅游强省建设的战略和措施进行探讨。

一、云南建设旅游强省的战略

云南建设旅游强省，从战略方面看，主要需实施五个方面的战略。

第一，调整旅游产业结构。一个产业是否强大，与产业结构有着密切的关系。一个合理的产业结构对产业的发展壮大有着重要的作用。目前，云南的旅游产业在产业结构方面还存在一些问题，影响了云南旅游强省建设战略的实施。云南在旅游强省建设中，需要对旅游产业结构进行调整，使旅游产业结构更能适应旅游强省的建设。根据云南旅游产业结构的现状和云南旅游产业发展的趋势和要求，云南旅游产业结构的调整，主要应从以下三个方面进行。

一是在旅游产业的空间布局方面，要依托全省经济发展、城镇和交通规划建设布局，按照“一心六区九廊”的旅游发展空间结构，着力构建主体功能定位清晰、旅游资源高效利用、旅游产业集群发展、旅游经济优势互补的区域发展格局。把昆明主城区建设成为国际著名的观光度假胜地和商务会展基地、中国面向东南亚、南亚的国内外旅游集散中心；做强昆玉红旅游文化产业经济带、做精滇西北香格里拉生态旅游区、做特滇西边境旅游区、做优滇西南澜沧江—湄公河国际旅游区、做深滇东南喀斯特山水文化旅游区、做大滇东北红土高原旅游区。

二是在产品业态方面，在提升观光旅游和民族风情旅游品质的基础上，着力打造生态旅游、文化旅游、休闲度假旅游、康体运动旅游、会展商务旅游、科考探险旅游、边境跨境旅游、自驾车旅游、红色旅游、工农业旅游等旅游产品，形成较为完备的旅游产品体系。每类产品分别培育形成1～2个国际旅游品牌，2～3个国内一流旅游品牌。

三是在产业要素结构方面，要以品牌打造和业态创新为重点，努力提升食、住、行、游、购、娱旅游产业要素发展的规模、质量、效益和水平，逐步形成结构合理、管理科学、优势互补、实力强大的现代旅游企业体系。为此，要推动建立高、中、低档次相结合的旅游餐饮体系；形成结构合理的休闲度假型、商务观光型和经济型酒店及特色民居客栈等多层次的住宿体系；加快推进各类景区建设，积极发展小型观光飞机、旅游房车等新业态，大力发展自由行、自助游等新型游览方式，形成专业化运营的旅游批零体系；要推进旅游商品的开发，构建集设计、生产、加工、销售于一体的旅游购物体系；要积极发展具有云南特色的旅游主题公园、节庆、演艺、影视、茶艺等休闲娱乐业。

第二，推动产业融合发展。旅游产业是一个产业关联度比较大的产业，旅游产业的发展，能够带动旅游设备制造、交通运输、文化艺术等相关产业的发展。同时，旅游产业的发展又需要依托其他产业的发展，并在和其他产业的融合中拓展旅游产业发展的空间。云南在建设旅游强省的过程中，要促进旅游产业和其他产业的融合，实现旅游产业和其他产业的融合发展，进一步拓展旅游产业发展的空间。从当前云南旅游产业发展的现状、趋势和特点看，云南旅游产业和其他产业的融合发展，主要有以下几个方面：

一是旅游产业与城镇建设融合发展。要结合“城镇上山”和发展县域经济，按照城市围绕旅游景点进行开发，景点依托城市深化发展，景区融入城市，城市变成景区的理念，以省内中心城市、重点旅游城市和县城、旅游小镇等为依托，充分发挥旅游对城市发展的提升作用，积极探索城市建设与旅游发展功能互补、互为支撑的新模式，提升旅游服务功能，着力打造一批环境更加优美、景色更加宜人、特色更加突出、功能更加完善的宜居、宜赏、宜游、宜商的特殊旅游城市。

二是推进旅游与文化建设的融合发展，发挥文化是旅游的灵魂、旅游是文化的载体的良性互动作用，充分利用云南丰富的历史、地域和民族文化资源，把文化内涵的提升和文化元素的注入，贯穿于旅游产业建设发展的全过程，渗透到食、住、行、游、购、娱的各环节，融入旅游经营管理和接待服务的各方面。目前，要以十大历史文化旅游项目的建设为契机，重点规划建设和提升改造一批文化旅游精品景区；深度开发一批集体验性、参与性、娱乐性、教育性为一体的文化主题园区；着力打造一批区域性国际知名的节日会展品牌；创意开发一批具有民族文化特色和较高科技艺术含量的旅游演艺产品。切实加大对一批文化传承人、乡土文化能人和民间艺术团体的扶持力度，加快培育一批拥有自主知识产权和创新能力的文化旅游企业，鼓励支持一批资源环境优、基础条件好的地区开展世界文化遗产的申报创建工作。

三是加强旅游与产业建设的融合发展。要推动旅游与产业广泛融合、深入互动，在旅游与其他产业的互动过程中加强产业功能，丰富旅游业态和产品。在农业方面，要把旅游开发与发展高原特色农业结合起来，大力发展观光农业、休闲农业和体验农业，加快开发生态农业旅游、森林生态旅游等特色农业旅游产品，研发推广民间工艺、土特食品、地方药材、茶叶饮品和植物花卉等特色农业旅游商品；在工业方面，要围绕新型工业化战略的实施，积极推动以省内大企业、大集团、大园区为载体，集科普、博览、观光、购物和体验于一体的工业旅游产品和水电库区旅游项目的开发，大力扶持旅游装备制造业和旅游商品加工业的发展；在体育方面，要积极引进和培育大型国际体育旅游赛事，打造体育旅游的品牌；在康体方面，要加快引进国内外高水平的医疗技术手段和机构，发展以康体疗养、美容保健、养生养老等为主要内容的特色医疗旅游。另外，要大力推进旅游与金融、保险、通信、邮电等服务业实现融合互动发展。

四是加强旅游与乡村建设的融合发展。要以社会主义新农村建设为依托，加快与乡村建设融合发展，积极探索新的途径和方式，解决农村人口就业，增加群众收入，改善城乡二元结构，统筹城乡发展，促进民族团结。当前，要加快推进200个旅游特色村的提升改造，着力打造一批在国内具有较高水平的民族特色旅游村寨和乡村旅游点；以提升改造农家乐为重点，着力打造高档次和水平的乡村庭院旅游产品，更好地满足城市居民周末和节假日的休闲度假需求；以发展庄园经济和打造农业庄园为支撑，加快开发建设一批环境优美、特色鲜明、功能齐全、层次较高的精品旅游农庄。

五是要加强旅游与生态建设的融合发展。要紧紧围绕“美丽云南”建设，严格执行旅游开发建设环保一票否决制，合理确定旅游景区的环境容量，继续推进国家公园、生态旅游示范区、旅游循环经济试点的开发建设，建立健全旅游开发与生态环境保护的良性互动运行机制。要积极发展资源节约型和环境友好型的生态旅游，全面开展绿色旅游企业创建工作，大力推广运用节能节水减排等先进环保技术，加快推进单位设施设备节能环保改造，评定认证一批生态景区、循环型景区和绿色饭店，推动旅游节能减排工作的落实。

第三，推进旅游产业改革发展。不断的深化改革是推动我国经济社会发展的重要举措，也是保持我国经济持续稳定增长的基本路径。云南建设旅游强省，也需要通过深化改革，完善旅游产业发展的体制机制，为旅游产业的发展创造一个良好的内部和外部环境，推动旅游产业的跨越发展，使旅游产业成为云南具有重要战略地位的支柱产业，实现建设旅游强省的目标。从当前云南旅游产业发展的实际看，云南旅游产业的改革，主要有以下四个方面：

一是在管理体制和运行机制方面的改革。要创新管理体制和运行机制，按照“政府引导、企业为主、行业促进、市场推动”的原则，建立符合旅游产业发展规律的精简、高效、完善的管理体制和运行机制。要理顺行政管理职能，打破部门、条块、行政区划分割，探索对旅游试点地区、旅游度假区、跨境旅游区实行“统一规划、统一管理、统一保护、统一开发”的权责对等、高效运转的集中管理模式；要加快政府职能转变，减少对旅游市场主体经营行为的干预。取消和下放行政审批权，激发市场主体的活力；要加快行业协会的改革发展，稳步推进旅游行业协会人财物关系与旅游行政管理部门脱钩，逐步将行业经营规范和具体服务标准的制定及实施等权限下放至旅游行业协会。

二是在试点改革方面，要加快体制改革和资源整合，破除制约旅游产业发展的体制性和机制性障碍，推动形成生态保护与特色产业互动发展、产业结构优化升级的发展模式。云南的几个旅游改革试验区在试点改革中要先行一步，为全省旅游产业的改革发展提供经验。腾冲试验区进一步完善区域旅游管理体制和运行机制，促进旅游产品转型升级，建立特色产业带动区域经济发展的新模式，建成国际知名、中国一流的康体休闲度假旅游；抚仙湖—星云湖试验区进一步加大休闲康体度假基地和旅游新业态创新力度，建立生态保护与特色产业互动发展、产业产品结构优化升级的发展模式，把抚仙湖—星云湖片区建成世界知名、中国一流的国际湖泊康体休闲度假旅游目的地；大理苍洱试验区进一步加快休闲度假和文化体验产品开发建设的创新力度，把大理建成国内一流、世界知名的旅游度假胜地；昆明世博新区探索发展旅游新业态的新模式，旅游改革带动城市发展的新机制，把昆明世博新区建成旅游企业创新、创业、创利基地和集国际商务会议、休闲度假、生态环境养生宜居区等为一体的旅游综合改革示范区；要深入推进跨境旅游专项改革试点，打造红河河口、文山天保、西双版纳磨憨、德宏瑞丽、腾冲猴桥等跨境旅游区。

三是在旅游产业发展的配套改革方面，要深入推进投融资体制专项改革，创新旅游投融资机制，搭建多元化的旅游投融资平台；要深入推进旅游龙头骨干企业专项改革，推动资产重组和资源整合，建立符合现代旅游产业发展规律的企业孵化器机制，培育一批龙头骨干企业；要积极发展旅游循环经济，建立旅游开发与生态环境保护有机结合、旅游资源综合循环利用的新途径；要深入推进旅游与城乡统筹专项改革，探索乡村旅游发展模式和经营方式，建立旅游促进城乡统筹发展、旅游与新农村建设互动机制及利益分配机制。

四是在旅游产业的生产要素方面，要推动旅游产业生产要素自由流动，围绕桥头堡战略的全面实施，面向国际国内“两种资源、两个市场”，积极争取和采取更加开放、灵活的旅游对外开放政策，在更大范围内优化配置资本、人才、管理、技术等旅游生产要素，不断提升云南旅游产业整体素质和国际化水平。要完善公开、平等、规范的旅游市场准入制度，放宽外来投资在云南旅游产业发展中的股权、业务范围等方面的限制，建立健全外来旅游投资项目立项审批、管理服务的“绿色通道”，更多地引进跨国旅游集团和国内外知名品牌公司进入云南；要制定出台优惠政策和保障措施，鼓励和引导省内有条件、有实力、有信誉的旅游企业“走出去”，开发旅游资源、开办旅游企业，不断提升旅游企业国际化水平和综合效益。

第四，扩大旅游区域合作水平。进一步深化国际国内旅游交流与合作，全面提高云南旅游产业对外开放水平。在国际合作方面，要以中国—东盟自由贸易区、大湄公河次区域、孟中印缅地区的旅游合作为重点，完善政府、企业和有关组织多元合作主体互动机制，构建“资源共享、客源互送、信息互通、要素流动、互利互惠”的区域性国际旅游交流与合作发展格局；要加强与世界旅游组织、亚太旅行协会、欧盟大区等国际旅游组织的交流与合作，提升云南旅游对外交流与合作的层次和水平。在国内合作方面，要进一步深化“泛珠三角”区域旅游合作和川滇藏“大香格里拉”生态旅游区合作，推动滇港、滇澳、滇台、滇粤、滇黔桂、滇黔渝、滇川藏和滇沪等多层次、大范围的区域旅游合作，建立务实高效、互惠互利的国内旅游合作体系和机制，形成区域一体化的发展格局。通过国际国内的合作，进一步开拓客源市场。要强化“七彩云南　旅游天堂”整体形象的塑造和宣传推广，不断丰富云南旅游形象内涵，进一步扩大旅游市场规模，全面提高海外旅游者、省外游客赴滇旅游市场比重，云南旅游在中国和世界的知名度、美誉度和吸引力全面提升。要以扩大旅游市场规模和全面提高海外旅游者、省外游客赴滇旅游市场比重为目标，积极实施旅游营销多元化战略，进一步巩固发展传统客源市场、积极开拓新兴客源市场、精心培育潜在客源市场，大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，规范发展出境旅游；要整合国内外和省内外旅游宣传促销资源，构建部门协作、上下联合、内外联动、企业参与、媒体互动的旅游营销宣传体系，着力提高以“七彩云南　旅游天堂”为特色的云南旅游目的地形象；要积极开展“请进来，走出去”营销，依托旅游企业在海内外主要客源地设立云南旅游营销点，利用广播电视、新闻出版、信息通讯等现代传媒渠道，通过文艺创作、影视拍摄、博客微信等手段，不断推出新产品、新亮点，全方位宣传和推介云南旅游。

第五，实施科教兴旅战略。实施“人才强旅”战略，建立高、中、初级相结合的旅游人才培养体系和旅游人才继续教育体系，加大学术成果推广力度，进一步促进旅游产业的科学发展。要研究编制旅游人才队伍建设中长期规划，整合旅游教育资源，进一步完善高、中、初级相结合的国民旅游教育体系，加强省、州市、县（市、区）、企业四级旅游培训体系建设，提高全省非学历旅游教育培训机构教育培训水平；要建立和完善旅游职业资格、职称和技术等级制度，不断提高从业人员的专业化和职业化水平；要依托国家和我省各类人才引进计划，积极引进急需紧缺的高层次旅游人才；要完善旅游人才评价体系和人才流动机制，建立“云南旅游人才信息库”；要加强中国—东盟旅游人才教育培训基地和相关旅游教育培训机构建设，将云南建设成为面向东南亚、南亚的旅游教育培训中心；支持促进旅游科研单位和旅游规划单位建设，大力开展旅游科学基础理论研究和应用研究，加大学术成果推广力度。

二、云南建设旅游强省的措施

云南建设旅游强省，应主要采取以下六个方面的措施。

第一，全面提升旅游服务质量。要深入贯彻实施《中华人民共和国旅游法》，制定完善配套法规和标准，建立起覆盖旅游产业各要素和环节的配套法规和标准体系，切实加快依法依规依标治旅进程。要加快推进旅游法规制度建设。修订出台《云南省旅游条例》及其实施细则，制定《云南省旅游监察办法》和《云南省旅游安全管理办法》等一系列旅游法规；要加快制定一批涵盖旅游产业各要素、旅游公共服务、旅游安全等领域的云南旅游服务质量标准，形成以通用基础标准、产业运营标准、公共设施标准、接待服务标准、监督管理标准为构架的云南旅游标准体系；要加大标准的贯彻执行力度，推动旅游标准的合同化管理。同时，要加大市场监管力度，依法依规依标规范旅游经营者的经营行为、从业人员的服务行为和旅游者的消费行为，进一步建立起良好的市场经营秩序和消费环境，全面推动旅游服务质量的提升。要以导游人员和旅游车辆驾驶员管理体制改革为重点，逐步向其他要素行业延伸，实现旅游市场准入和退出依据法律法规与服务标准相结合的方式确定；要创新监管工作机制，采取部门分工联动与属地管理相结合、行政执法与行政监察相结合的方式，实现旅游市场监管由单一部门发挥作用向多部门共同发挥作用转变；要发挥行业协会作用，建立旅游经营者诚信等级认定、信用监督和行业失信惩戒制度，引导企业由低层次的价格竞争向注重质量与诚信的发展方向转变；要建设云南旅游市场电子化动态监管平台，建立旅游服务质量舆情监测、引导和处置系统；要在县级以上政府设立统一的旅游投诉受理机构。

第二，提升公共服务能力。着力构建便捷、高效、安全的旅游综合运输体系，实现“无缝化衔接”和“零距离换乘”。进一步完善民航航线网络建设；增开旅游目的地与主要客源地之间的旅游列车和专列，完善火车站和旅游专列的旅游服务功能；加快推进旅游水运通道建设，促进旅游航运发展；加快地面公共交通、旅游交通设施和运载工具的提升改造，进一步提高旅游公路运输水平；加快规划建设主要旅游线路、旅游目的地和旅游景区（点）的游客服务中心、休息站、旅游厕所、自驾车营地和无障碍旅游设施等；完善符合国际标准、全省规范统一的旅游公共标识系统建设；加快国家级口岸基础设施和配套设施建设，提高游客出入境通关便利化程度；建立旅游公共信息咨询平台，及时向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗、救援等必要信息和咨询服务；建立健全旅游安全管理机构，完善旅游安全组合保险，构建事前预防、事中救援、事后救助的旅游安全保障体系。

第三，强化金融支持力度。加大财政资金对旅游产业发展的投入力度，规范旅游发展专项资金管理，充分调动社会资金和民间资本参与旅游开发建设。省级财政要逐年加大对旅游产业发展的投入力度，省旅游发展资金在现有每年2亿元的基础上，从2013年起每年递增1亿元，到2017年达到7亿元；旅游宣传促销经费在现有2000万元的基础上，从2013年起每年递增1000万元，到2017年达到7000万元。进一步规范对各级旅游发展专项资金和宣传促销专项经费的使用管理，认真做好绩效考核评价，严格资金审批程序，严控资金使用范围，更好地发挥政府投入的引导性作用，充分调动社会资金和民间资本参与旅游开发建设；各州市人民政府要根据本地区旅游业发展的实际需要，建立旅游发展专项资金，并根据财力情况逐年增加。加大对旅游产业发展的金融支持力度，进一步拓宽旅游企业投融资渠道。在依法合规、风险可控和符合国家产业政策的基础上，加大对旅游企业的信贷支持力度。争取国家支持组建民营旅游银行。鼓励和吸引海内外股权投资企业、大型旅游企业、民营企业发起设立云南旅游股权投资基金和旅游产业专业化小额贷款公司、担保公司。积极鼓励和支持符合条件的旅游企业上市融资。积极推进旅游产业土地、林地等资产的确权颁证工作，提升融资能力；积极支持和引导大型旅游企业集团发行企业债券，中小型旅游企业发行集合债券，建立直接债务融资担保机制。鼓励支持保险资金以股权、债权、资产证券化等方式参与旅游开发建设；推动省内国有或国有控股的宾馆饭店、旅行社等旅游企业以股份制改造、产权交易、引进合作伙伴等方式多渠道筹集资金。

第四，实施更加宽松的对外开放政策。简化游客出入境手续，积极拓展国内外旅游航线，不断扩大旅游对外开放水平。允许入境自驾车团由组织单位以保证金或银行保函的方式统一提供担保，不再逐一收取保证金；进一步简化入境旅游手续，推动边境跨境旅游的发展；对国外参展商经云南国家级口岸入境的参展商品，采取开辟专用（绿色）通道、延长通关时间、统一担保、会展地海关集中查验、检验检疫口岸查验与现场监管相结合等方式，给予相应的通关便利；对新开辟的国际、港澳台航线客运航班，由省级财政和机场所在州（市）财政给予适当补贴。对新开辟的国际、港澳台航线客运、货运航班，新进入云南航空市场的国际（地区）航空公司，给予起降费等方面的优惠。

第五，推动旅游项目建设。以项目建设为载体，以融合发展为手段，继续深入实施大项目带动大发展战略，实施“111226”工程，全面优化旅游产品结构，丰富提升观光旅游产品、大力发展休闲度假产品、积极开发专项旅游产品，推动以观光型旅游产品为主，向观光、休闲度假、专项旅游产品在内的复合型产品体系转型，力争休闲度假旅游和商务旅游的比重达到50%左右。在项目建设方面，昆明市要建成1个新国际会展中心，为会展旅游的发展提供基本的物质保障；要建成十大历史文化旅游项目，为旅游与文化的融合提供有效的载体；要建成10个国家公园，20个旅游型城市综合体，200个旅游重大项目，60个旅游小镇，为旅游产业的跨越发展提供基本物质载体。

第六，推动配套政策的落实。抓住桥头堡建设的重大机遇，充分利用云南作为全国旅游产业综合改革试点省的优势，积极争取国家有关部门的大力支持，通过进一步加强部省合作，采取“一事一议、个案研究”等方式，推动旅游产业发展相关配套政策的逐一突破落实，破解和消除制约我省旅游管理体制改革、运行机制创新等方面的政策性制约因素，为云南旅游强省建设提供政策支撑保障。要争取支持云南省实行差别化土地利用政策，适当增加旅游项目建设用地供给。鼓励利用荒山、荒地、荒滩成片开发建设大型运动、康体、休闲旅游项目；要争取实现云南省以协议方式出让国有土地使用权用于旅游基础设施项目开发建设。允许云南省旅游重大（重点）项目在完成项目批准（核准）与初步设计后申请和实施先行用地；要争取将云南省列为全国康体运动休闲建设用地试点省，允许将康体运动休闲建设项目用地纳入《云南省土地利用总体规划》，安排建设用地计划指标；要争取将云南省列为国家低空空域管理改革试点省份。支持云南省在科学规划、依法报批的前提下，大力开展轻型运动飞机、直升机、无人驾驶自由气球等多种航空旅游项目；要争取国家允许在云南省国家一类口岸和昆明、景洪、丽江、大理、瑞丽、香格里拉等重要旅游城市设立免税旅游购物商店，允许国外知名消费品和国内特色商品进入免税商店销售。对免税商店进口和销售国外知名消费品实行特定税收减免政策，对海外旅游者购买国内特色旅游商品实行离港（省内国家口岸）退税政策；要争取允许云南省的国家级口岸对与中国签署旅游协定的国家和地区的旅游者办理落地签证，取消对外国旅游者办理落地签证人数限制，延长落地签证在云南省内停留时间至21天。推动大湄公河次区域内国家旅游单一签证，允许异地办证和异地出入境，第三国口岸签证、72小时免签；要争取赋予云南省国家口岸机场第三、第四、第五航权开放政策，并逐步放开对云南口岸机场的第八、第九航权；要争取允许在云南试办一些国际通行的旅游体育娱乐项目；要争取将云南省列为全国旅游项目贷款投资改革试点省，在旅游重大（重点）项目的贷款程序、条件和额度等方面给予更加优惠政策。支持云南省以“引进”“重组”等方式，组建民营旅游银行，加快开发适应服务业发展需要的金融产品，为旅游产业发展提供全方位金融服务；要争取允许国内外金融机构和自然人发起成立云南旅游股权投资基金，以公开募集方式筹集资金，用于旅游创业投资、旅游企业重组投资和旅游基础设施建设投资。