打造吉林特色建设行政审判文化

32.打造吉林特色建设行政审判文化

2011年，我省行政审判工作接受了省人大常委会的专项调查和审议，得到了调查组和各位常委的充分肯定，省人大常委会进而做出了《关于加强全省法院行政审判工作的决议》。我认为，这次调查和审议是对全省行政审判工作的一次洗礼，是为已经走过二十多年历程的我省行政审判工作举行的一次“成年”仪式。为了迎接这次调查和审议，我们对2008年以来全省的行政审判工作情况进行了比较全面、系统的回顾、总结和反思。我们感到，近年来，我省的行政审判工作无论在理念上还是在实践上都进行了积极的探索，取得了重要进展和明显成效。在党中央号召建设社会主义文化强国、最高人民法院要求“着力弘扬社会主义法治文化和法院文化”的时代背景下，我认为，这些探索、进展和成效应该并可以成为我们打造和建设吉林特色行政审判文化的核心、基础和依据。

（一）把学习和践行社会主义法治理念同行政审判工作的性质和特点紧密结合起来，探索并确立中国特色社会主义行政审判理念。

理念本身即属于文化的范畴，而且是文化的基本元素，甚至是文化之源。因此，探索并确立中国特色社会主义行政审判理念是打造和建设行政审判文化的基点。

近年来，我们把学习和树立社会主义法治理念同认识和把握行政审判的本质、规律和特点结合起来，对社会主义行政审判理念进行了一些有益的探索，形成了自己的认识。^[1]我们认为：

第一，在行政审判工作中必须树立“保障民生”的理念。这是由行政审判的性质和功能决定的。行政争议所涉及的问题都是与人民群众的日常生活和具体权益密切相关的问题，都是与法人和其他组织的生存和发展密切相关的问题，都是政府在行使行政权力的过程中发生的问题。行政审判所提供的司法救济实质上是对民生的救济。因此，行政审判与保障民生关系最为紧密、最为直接，行政审判工作搞得好不好，直接关系民生的保障和改善程度。同时，行政相对人在行政权力面前总是弱者，即使在群体性诉讼的场合也是如此，因而对于他们的诉求和期待更需要和更应该给予更多的关注和体察。

第二，在行政审判工作中必须树立“维护大局”的理念。这是因为在法院的全部审判工作中，行政审判同党和国家工作的大局联系最直接、最紧密、最深刻。维护大局，是对行政审判工作的原则要求，是充分发挥行政审判职能作用的主要目的，是衡量行政案件法律效果、社会效果和政治效果的重要指标。

第三，在行政审判工作中必须更加强调“公平正义”的理念。这是因为行政诉讼主体双方的地位在事实上是不平等的。在诉讼过程中，行政审判能否真正秉持公平正义的理念，依据事实和法律，平等保护双方当事人的正当权益，不仅关系到行政审判本身的质量，而且关系到法律的权威性和司法的公信力，关系到党和国家的形象，关系到人心的向背和社会的稳定。

第四，在行政审判工作中必须树立“官民和谐”的理念。行政审判的功能是解决行政主体和行政相对人之间的纠纷，通俗地说就是处理“官”、“民”争议。行政审判的职能作用发挥得怎样、行政审判的效果如何，不仅要看行政争议是否得到解决，而且要看争议双方是否达成谅解、重修旧好、恢复和谐。因此，在行政审判中应该树立“官民和谐”的理念，以修复和谐的官民关系为目标。

第五，在行政审判工作中必须树立“司法优化”的理念。司法优化包含两个方面的内容：一是行政审判自身的优化。这意味着要健全、完善行政审判机构，建设政治可靠、品行端正、业务精通、作风正派的行政审判队伍，提高行政案件审判质量，加强行政审判管理和监督。二是审判机关与行政诉讼当事人关系的优化，尤其是与作为被告的行政机关关系的优化。但是，应该注意的是，在审判机关与作为被告的行政机关的关系方面，司法优化不是官官相护，而是司法与行政的相互理解与良性互动。我们相信，审判机关与行政机关的和谐，必将有助于保障民生，维护民权，兑现民利。

（二）紧紧抓住执法办案第一要务，把案件质量作为行政审判工作的命脉，把公正、效率、效果及三者的有机统一作为衡量行政案件质量的标准。

法院是审判机关，适用法律、裁决争议是它的基本职能，是它存在的特定价值和根本理由。因此，无论在何种情况下，执法办案都是人民法院的第一要务，都是人民法院工作的重点和中心。任何偏离或淡化执法办案这个第一要务的想法和做法都是错误的，都可以视为对人民司法事业的干扰和否定，对法院自身来说就是失职、渎职。只有紧紧抓住执法办案这个第一要务，人民法院才能正确而有效地发挥其在经济、社会、文化等事务中的应有作用。

紧紧抓住执法办案第一要务，首先并集中体现在把案件质量作为行政审判工作的命脉，而衡量行政案件质量的标准应该是公正、效率、效果及三者的有机统一。在公正、效率、效果三者之间，公正是核心，是灵魂。效率服务于公正并寓于公正之中，迟来的公正是打过折扣的“公正”，是被蹂躏了的“公正”；而单纯地追求效率，则是对公正的敷衍，是对公正的愚弄。公正与效率，既是衡量效果的指标，也是构成效果的要素，还是达成效果的前提。要取得良好的效果，首先应坚持公正与效率的辩证统一。当然，效果也是一种独立的价值。效果的意义超出了案件本身，它是在公正和效率两个要求得到满足的前提下，就案件同当事人和社会公众的关系以及案件审判结果的法律评价和社会反响，对案件质量提出的更高要求。它既检验公正与效率的程度，又引导公正与效率的取向，并协调公正与效率的关系。一个优质的案件，应该是公正、效率、效果三者的最佳均衡和最佳协调。

（三）行政审判要通过发挥其职能作用，服务和保障“科学发展、加快振兴、富民强省”的大局，努力促进全省经济社会又好又快发展。

服务大局，是社会主义法治理念的基本内容，是人民法院的政治责任，也是对行政审判工作的原则要求，是充分发挥行政审判职能作用的主要目的，是衡量行政案件社会效果的重要指标。可以说，在全部审判工作中，行政审判工作同党和国家工作的大局联系最直接、最紧密、最深刻，行政审判工作本身即是党和国家工作大局的一部分。为了充分发挥行政审判服务大局的职能作用，应该处理好以下几个关系：

一是行政审判的被动性与服务大局的主动性的关系。行政诉讼程序一般是由当事人启动的，司法是被动的，但是，服务大局需要我们变被动为主动。在宏观部属行政审判工作时，要有大局意识，要制定切实可行的服务大局措施。在裁判处理具体案件时，要防止就案办案，孤立办案，努力做到法律效果、社会效果和政治效果的统一。

二是坚持党的领导与依法独立审判的关系。党的领导与依法独立审判，在本质上是一致的。法律就是代表中国先进社会生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民的根本利益的党的政策的最高表现。依法独立审判就是在遵循司法规律的前提下，贯彻和执行党的路线、方针和政策。而党对司法工作的领导，也主要是思想、路线、方针、政策的领导。行政审判工作要完成服务和保障大局的使命，必须认真执行党的路线、方针、政策，依法审理每一起行政案件，确保司法公正，从而把党的领导和依法独立审判科学地统一起来。

三是适用法律与执行政策的关系。法律和政策两者在本质上是一致的，但政策具有即时性、前瞻性、灵活性的特点，相对来说，法律则具有长期性、滞后性、稳定性的特点。因此，以服务大局为宗旨的行政审判有时会面临既定的法律和新出台的政策不尽一致的问题。对此，可以区分三种情况来把握：一是地方政策明显违反国家法律和上级政策，且侵害行政管理相对人合法权益的，该政策在案件审判中不能执行；二是地方政策违反地方性法规，但长期在特定地方适用且有利于地方经济社会发展的，要充分考虑和尊重该政策，具体案件通过案外协调等方式灵活处理；三是地方政策不违法也不违反上级政策，内容符合当地实际且对当地经济社会发展有积极意义的，在审判实践中要认真考虑、加以参照。

四是保护公民、法人的合法权益与维护行政管理大局的关系。这里的关键是区分并处理好行政管理相对人眼前的、具体的、局部的利益和长远的、根本的、全局的利益之间的关系。人民法院发挥行政审判职能，充分保护好、维护好广大人民群众眼前的、具体的、局部的利益，本身也是在服务大局，在这一点上司法机关与行政机关的目标是一致的。但是，当遇到眼前利益和长远利益、具体利益和根本利益、局部利益和全局利益发生矛盾的场合，在审理涉及国计民生大局的行政案件的时候，人民法院一定要高瞻远瞩，着眼于保护人民群众的根本利益、长远利益、全局利益，不要在枝节的或程序性的问题上犹疑不决。对行政机关做出的关乎经济社会发展大局的重大决策和重大部署，人民法院有责任、有义务积极主动地提供支持和保障。

（四）大力倡行构建全面的司法与行政良性互动联动机制，突出强调把“有利于保护行政管理相对人的正当权利和合法利益”作为判断“良性”的标准，通过各方互动联动，切实有效地保护人民群众的权益诉求，从源头上预防和化解官民矛盾。

官民矛盾是目前中国社会不能回避的一个问题，也是行政审判面对的一个突出问题。大力倡行构建全面的司法与行政良性互动联动机制，将有助于预防和化解官民矛盾、妥善处理官民纠纷。^[2]

衡量司法与行政互动联动机制是否“良性”的根本标准，是这种机制是否有利于推进党的事业，是否有利于实现人民的利益，是否有利于维护《宪法》和法律的权威。全面的司法与行政的良性互动联动机制要符合中国特色社会主义政法事业政治性、人民性、法律性有机统一的要求，要以党的事业、人民利益、《宪法》和法律的精神为旨求和遵从。

在这里，互动与联动，不仅意味着相互配合，而且意味着相互制约；不仅意味着相互支持，而且意味着相互监督。在配合中制约，在监督中支持，是互动联动机制的应有之义。这样的互动联动机制，才能真正推进党的事业，才能真正维护人民的利益，才能“保证准确有效地执行法律”。^[3]制约与监督，既是互动联动机制的“良性”要素，也是互动联动机制的“良性”反应。

就具体的行政争议而言，互动联动机制的“良性标准”应该是有利于保护行政管理相对人的正当权利和合法利益。互动联动的过程，不是“权权交易”，而是谋求如何充分、及时、有效地保护行政管理相对人的合法正当的权利和利益；互动联动的目的，不是“官官相护”，而是要把行政管理相对人的合法正当的权利和利益维护好、实现好，从而赢得最广大人民群众的拥护和支持，巩固党的执政基础，实现《宪法》和法律所体现的人民的意志和党的主张。因此，所谓“良性互动联动”，也可以说是司法官员和行政官员“良心”的互动联动，是司法官员和行政官员应有的“良善品性”的互动联动。

全面构建司法与行政的良性互动联动机制，是一项政治性、人民性、法律性都很强的复杂的系统工程。这样一项工程，仅有法院单方面的努力，或者仅有法院与政府双边的合作，是很难奏效的。必须由党委领导，统揽全局，协调各方，由人大监督，确立规范，明确责任，由政府部门和司法机关共同参与，积极作为，方能有所成就。

全面构建司法与行政的良性互动联动机制，是化解社会矛盾的一种安排，是创新社会管理的一种尝试，是公正廉洁执法的一种探索。在这种机制中，“一府两院”是主体，在预防、发现、排查、处理社会矛盾纠纷的过程中发挥主要作用。同时，依靠党的领导和人大的支持，联系各人民团体、民主党派、社会组织、行业协会，形成排解社会矛盾的多维、立体、有机、能动的体系，着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题。当遇到具体问题的时候，司法机关和行政机关之间要加强互动：互通情况，同找症结，统一认识，共解难题。司法机关及其内部各部门、上下级之间，行政机关及其内部各部门、上下级之间要实现联动：通力合作，各负其责，不推诿，不扯皮，不掣肘，不旁观。互动以共谋善治，联动以共克时艰，为改革与发展创造稳定和谐的社会环境。

（五）行政审判要求有更高素质的审判队伍，而行政审判队伍建设说到底要从每一个法官个人做起，因此，行政审判法官一定要高标修身，竭诚敬业。

无论是提高案件质量，还是发挥行政审判职能作用，都离不开行政审判法官的努力，都要通过每一个行政审判法官来实现，都要通过由每一个行政审判法官组成的行政审判队伍来完成。没有优秀的法官，就不会有优质的案件；没有优秀的法官，就不会使行政审判的职能作用得到充分的发挥。案件质量是核心，服务大局是目标，合格法官是保障。因此，队伍建设是关键，法官素质是根本。我们要加强行政审判队伍建设，说到底是要加强行政审判法官的自身修养。队伍建设的起点是培养人，抓队伍首先要抓人。

（六）在廉政建设方面，根据行政审判工作的特点，要重点防止和解决“官官相护”、“权权交易”的问题。

行政审判解决的是行政纠纷，即政府和私人之间的纠纷。在行政诉讼中，被告总是作为公权力机构的政府，而原告则是作为行政管理相对人的自然人或法人。法院作为行使审判权的机关同样是公权力机构，与政府之间存在着直接的密切的关联，甚至在许多方面依赖、需要政府的支持。在这种情况下，在行政审判中避免和防止“权权交易”、“官官相护”，切实做到依法独立行使审判权，公平、公正地保护各方当事人尤其是作为原告一方当事人的自然人和法人的正当权益，就是一个特别需要注意并加以强调的问题。

（七）行政审判要达到公正、高效、权威的要求，必须以科学发展观为指导，坚持党的领导、人民的监督和依法独立审判的有机统一。

坚持并实现党的绝对领导、人民的监督同依法独立审判的有机统一，既是科学发展观在审判工作中的深刻反映，也是对在审判工作中继续全面贯彻落实科学发展观所提出的更高要求。

坚持接受党的绝对领导、人民的监督同依法独立审判的有机统一，是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一在审判工作中的具体体现，是我国审判制度政治性、人民性、法律性的集中体现，也是我国审判制度的重要特色和本质要求。

党的领导，人民的监督是实现依法独立审判的前提条件和重要保障。领导的实质是支持，监督的实质是促进。中国共产党作为执政党，领导人民制定法律，也领导人民遵守和执行法律，保障法律的实施。只有在党的领导下，人民法院才能保证审判权的正确行使，审判工作才能在正确的轨道上前进；才能排除地方保护、行业保护以及其他各种干扰，形成便于人民法院依法独立公正行使审判权的司法环境；才能克服各种困难，坚持“公正司法、一心为民”。

法律是人民意志的载体，人民的意志是法律的本旨。只有在人民的监督下，审判工作才能秉承法律的精神，在《宪法》和法律范围内有序进行；法官才能“不受诱惑”，秉公司法。

同样，人民法院只有依法独立公正地行使审判权，才能保证法律的正确实施，真正体现党的主张和人民的意志；才能增强党的执政能力，维护人民的根本利益；才能切实树立司法权威，巩固党的执政基础，实现人民当家作主。

依据科学发展观的基本原理来认识和评价，接受党的领导、接受人民的监督、依法独立审判这三者也是一致的和有机统一的。其核心是坚持以人为本，坚持司法为民；其基本要求是使审判工作的法律效果、社会效果和政治效果协调起来，巩固党的执政地位，维护国家长治久安，促进社会和谐稳定，保障人民安居乐业；其根本方法是综合运用法律思维和政治思维，综合运用法律智慧和政治智慧；其最终目标是忠实履行《宪法》和法律赋予的职责，保障经济社会实现又好又快地发展。

对于人民法院和人民法官来说，要在实践中坚持接受党的绝对领导、人民的监督同依法独立审判的有机统一，从根本上来说，就是要牢固树立“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”的指导思想。只有坚持接受党的绝对领导、人民的监督同依法独立审判的有机统一，才能成为合格的中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者。

[本文原载最高人民法院行政审判庭编《行政执法与行政审判》2012年第6集，中国法制出版社2013年8月出版]