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宪政思想光辉普照,财税基本秩序井然

时间:2022-11-24 理论教育 版权反馈
【摘要】:1938年7月,国民参政会一届一次会议作出在各省、市召开参议会的决定,并于9月公布了省参议会临时组织条例。这个纲领共有21条,全面地体现了中国共产党团结抗日的基本路线和边区新民主主义社会的基本方针。主张国民大会组织法必须彻底修改,国民大会应成为国家最高权力机关。因此,全国应发起普遍宪政运动。

十、宪政思想光辉普照,财税基本秩序井然

宪政,顾名思义,就是以宪法及其衍生的法律来管理众人之事的政体,也就是以宪法及其衍生的法律来限制政府权力,然后使政府在宪法及其衍生的法律管束下管理众人之事的政体。可见,宪政是一种政府权力有限的政体,是一种政府权力必须在宪法及其衍生法律的规制下管理社会公共事务的政体。

这个道理,哈耶克引用麦基尔韦恩的话这样阐述:“所有立宪政府,就其定义来说,都是有限政府……宪政具有一种基本性质:它是对政府的一种法律限制;它是专横统治者的反对者;它的对立面是专制政府,亦即随心所欲的政府。”[85]所以说:“宪政意指有限政府。”[86]“宪政就在于政治的永久原则限制一切权力。”[87]这样,宪政的优劣问题就完全取决于宪法本身的优劣问题,即宪法是不是一种遵循自由原则的宪法,即是不是完全体现了全体民众的意志。就是说,如果遵循自由原则,完全体现了全体民众的意志,就是“自由的宪政民主”[88]。说到底,自由的宪政民主所遵循的原则,也就是“防止民主暴政或无限民主的自由原则”[89],就是强调分权原则与自由等人权原则。

可以说,陕甘宁边区的民主财税实践,就是这些原则与精神的试验。1937年底,边区通过普选产生了议会。1938年7月,国民参政会一届一次会议作出在各省、市召开参议会的决定,并于9月公布了省参议会临时组织条例。同年11月,边区政府决定将边区议会改为边区参议会。1939年1月17日至2月4日,边区召开了第一届参议会第一次会议,选出了议长、副议长,政府主席、副主席,制定了施政纲领。对此,朱德评价说:“在中国,由议会选举政府,决定施政纲领,边区是第一个。”[90]而边区的参议会,与由国民党召集的国民参政会和国民党统治区的省、市参议会,有着根本的区别:它不是由一个党选定的单纯咨询机关,而是经边区人民普选产生的,包括各党派各阶级在内的边区全体人民的代表机关和边区最高权力机关。它有广泛的职权,包括:选举或罢免边区政府主席、副主席、委员、高等法院院长;监察及弹劾边区各级政府工作人员;制定边区单行法规;审查批准边区政府预决算;决定征收、废除或增减地方税收;批准有关民政、经济建设、文化教育、地方军事等各项计划,以及其他应兴应革事宜等。这样,由于边区参议会是由选民直接选举产生的,参议员对选民负责,受选民监督,代表选民的利益和意志决定重大问题,并监督其执行。因此,由于这种参议会的存在,才从根本上保障了边区各抗日阶级、阶层去实现自己的民主权利。而且,由于1939年9月召开了国民参政会一届四次会议,通过了《请政府明令定期召开国民大会,制定宪法,实施宪政案》决议案,就为发动全国性的宪政运动奠定了组织,明确了方向。以此为发端掀起的全国性宪政运动热潮,对国民党独裁专制形成了强大的政治压力。要求国民党兑现承诺,结束一党独裁专政,实施民主宪政,这就大大激发了边区及国统区民众的宪政意识,结果是,诸如人权、民主、自由、平等、博爱、人道等在抗战前绝对讳莫如深的词汇,从此成了全社会流行的词语,也使边区成为抗战与民主结合的典范。用笑蜀先生的话说:“边区的政治体制改革则使边区成了抗战与民主结合的典范,成了宪政的雏形,因而备受瞩目,仿佛一颗璀璨的晨星。”[91]

事实上,在宪政精神的感召下,边区从1936年开始,就先后出台了许多宪法性文件。比如,为了建立抗日民族统一战线,1936年8月中共中央在致南京国民党信中提出“建立民主共和国”的口号,1937年2月又提出将苏区工农民主政府改名为“中华民国特区政府”,将苏维埃制改为民主共和制。为适应这一转变,1937年6月20日又提出了《民主政府施政纲领》。提出动员一切人力物力财力准备抗日战争;实行民主普选制度和议会制度;保障人民言论集会结社出版等民主自由;保障农民已分得的土地,实行耕者有其田等。1937年七七事变后,又发布了《抗日救国十大纲领》。此后,还制定了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。1941年5月1日,中共中央批准了边区中央局起草的《陕甘宁边区施政纲领》(又称“五一施政纲领”)。这个纲领共有21条,全面地体现了中国共产党团结抗日的基本路线和边区新民主主义社会的基本方针。其中,在民主政治方面提出三条根本性措施,即在政权建设上规定实行“三三制”原则(共产党员占三分之一,非党的“左派”进步人士占三分之一,中间派占三分之一),这就从制度上加强了民主党派和党外广大群众对中共和边区政府的监督制约,防止了中共党员对政府工作的把持包办,这不正是“以权力制约权力”宪政分权原理的具体体现吗?这样,中国共产党对“三三制”政权的领导就是间接的而不是直接的、强制性的,就只能通过向政府和参议会提出建议,使建议变成参议会的决定,并依靠建议本身的正确、适当,同时通过政府、参议会内部中共成员的宣传、说服取得多数的赞成才能实现。通过“三三制”,在政治上由一党领导,在组织和制度上实行党政分开、民主选举和少数服从多数,而不是由一党控制,更不是由一党包办、党政不分。

需要特别指出的是,1940年2月20日由延安社会各界共同发表的《延安各界宪政促进会宣言》,可以说是边区宪政运动的高潮,对推动全国宪政思想大解放,起到了巨大的推动作用,其历史影响之大,就是在今天也具有十分重大的意义。宣言称:实施宪政之意义,在于发扬民意,彻底战胜日本帝国主义。然而“溯自民国成立,至今二十九年矣,然民国其名,专制其实。……抗战以来,全国奋起,为救亡而战斗,当前之绝大问题,为如何发扬民意,彻底战胜日本帝国主义。而论者乃欲将宪政之实施与发扬民意,驱除日寇之民族存亡大问题,划然隔绝,不视宪政为救亡图存之工具,而视宪政为涂饰耳目之巧计。……自非根据民意,加以彻底改变,不足以回人心而利抗战”[92]。主张国民大会代表选举法必须彻底修改,其代表必须重新选举。主张国民大会组织法必须彻底修改,国民大会应成为国家最高权力机关。认为“凡事之成,待于诚意,宪政而无诚意,不如不谈为佳。而诚意开放政权,诚意实行民主,诚意唤起人民管理自救救国之事业,而不做敷衍一时之计,乃为召集国民大会之根本前提”[93]。因此,全国应发起普遍宪政运动。人没有讨论宪政与选举国大代表之自由,各抗日党派没有合法存在权利与参加国大代表竞选之自由。宪政而无民众运动,民众而无言论、集会、结社之自由,各抗日党派而无合法存在与合法活动之权利,则一切所谓宪政,不过空谈一阵,毫无实际成效可言。[94]值得再提一句的是,中国共产党不只是要求国民党实现宪政,而且自己率先垂范。在1941年的《解放》周刊社论中公开向世人宣告:“我们既不赞成国民党的一党专政,我们也决不主张共产党的一党包办。在抗日根据地的人民民主权利问题上,我们主张一切不反对抗日的中国人,都有同等的人权,以及言论集会出版结社思想信仰的自由权,任何不反对抗日的地主资本家,都可以安全地享有自己的财产。”[95]

至于边区在财税人权保障方面的作为,在思想认识与实践领域都远远优先于国民党统治区。1944年7月20日的《新华日报》社论中,就曾引用成都《新中国日报》的观点:“要变宪政、谈民主,必先要保障人权;要人权得到保障,则必须有一定的法纪,所谓法治轨道是也……”“要建立法轨、保障人权,行得彻底、行得普遍,不只是一道命令、几番条告便可以成功,便可以使玩法违法者有所畏惧。”“要法轨和人权被尊重,必须人民自己起来监督官吏,必须实现民主的监察制度。人民一日没有权来监察政府、特别是下级机关的行动,则人民身体自由的保障,虽重申、三申、四申其法令也是空话。”“要建立法轨、保障人权,必须先使人民有言论的自由。违法犯纪的事无论大官小官,人民都不能秉笔直书,把他宣布于报纸,则贪顽之徒,不啻得着了保障,而社会舆论便不能表示公是公非……因之言论自由和人身自由是不可分开的,我们希望言法轨与人权者同时加以注意。”[96]对宪政的人权保障方面要求,就提出了十分客观全面的阐述。1939年的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》第八条就明确规定:“确定私人财产所有权,保护边区人民由土地改革所得之利益。”[97]在1941年通过的《保障人权财权条例》第三条规定:“保障边区一切抗日人民的私有财产权及依法之使用及收益自由权。”第四条规定:“在土地已经分配区域,保证一切取得土地的农民之私有土地权。”第六条规定:“边区人民之财产、住宅,除因公益有特别法令规定之外,任何机关部队团体不得非法征收、查封、侵入或搜捕。”[98]

财税权问题,一方面本身就是宪政产生的根本原因,另一方面又是宪法规范的重要内容,也是宪政体制运行的物质保障问题。道理在于,有限政府的有限性,首先反映在财税的征收与使用权的制衡方面。“对政府行为的控制,至少在最初的时候,主要是经由对岁入的控制(Control of Revenue)来实现的。”[99]从宪政诞生发展的历史看,事实上,最先都是从民众争取要求财税权利开始的。1215年6月,约翰王和贵族代表签下限制王权的著名的《自由大宪章》,确立了征税必经被征者同意的税收法定原则,也一举开创了英国君主立宪的宪政开篇。在《自由大宪章》第12条明确规定:“除下列三项税金外,设无全国公意许可,将不征收任何免役税和贡金。……”第14条明确规定:“凡在上述征收范围之外,余等如欲征免役税和贡金,应用加盖印信之诏书致送各大主教、住持、伯爵与男爵,指明时间与地点召集会议,以期获得全国公意。……此外,余等仍应通过执行吏与管家吏普遍召集凡直接领有余等之土地者。召集之原由应于诏书内载明。……”《大宪章》无疑是一份限制统治者的财税等权力、保障被统治者的财税权利和自由的法律文件,构成了征纳税人之间的契约,并宣示了法律高于王权的原则。尽管约翰王不久撕毁了“大宪章”,但也形成了一个惯例,以后的历任国王只要征税就必须与新兴贵族和资产阶级达成妥协,一再宣誓遵守《大宪章》,这种“王室确认书”先后出现了32次之多。在通常形式的“王室确认书”以外,1295年爱德华一世还以成文法的形式签署了《无承诺无课税法》,规定“非经王国之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其他自由民之自愿承诺,则英国君主及其后嗣王,均不得向彼等课征租税,或摊派捐款”。1368年,爱德华三世更以成文法的形式添加了如下宣示:任何成文法则的通过,如与《大宪章》相悖,则“必然是无效的”。为此,戴雪在考察财政与法律的关系时,感叹道:“全国岁入概赖法律而存在,它只是巴力门法案下之产物而已。是故生在今世,无人敢虚构一种想象,以为某项赋税可不用法案而成立。”[100]美国也一样。早在独立战争前,赋税问题就是北美殖民地与宗主国之间整个斗争的中心点。1641年的《马萨诸塞湾自由典则》第1条就明确规定:“任何人之动产及不动产不得剥夺或以任何方法在法律形式和官吏职权下侵损,除非依照本团体由大会遵照公平、正义,明白制定而适当地已公布之法律的权力。”第8条规定:“任何人之牲畜及任何种类财产不得强取和征用以为公共事业服役,除非有大会颁发之令状并有合于境内通行价格之适当偿价及雇价。倘非此项被征用财产死亡或损坏,原主当得充分赔偿。”1765年的《弗吉尼亚决议》宣称:“由人民自己对人民征税,或者由其代表为之是防止过重课税的唯一保障,是自古以来英国宪法本质的、英国人的自由固有的特点。”独立战争更是直接起因于宗主国的课税和干预。《独立宣言》在历数英王罪恶时,“他未经我们同意就向我们征税”便是重要的一条。所以,王世杰、钱端升在《比较宪法》中特别指出:现代宪政国家的权力分立的最重要内容之一是财政权的设置,遍观各宪政国家,财政权无不由议会掌管,它“在现代自由国家,实为议会监察行政机关的最大利器”[101]。议会最重大,也是费时最长的职能是检查政府的财政,“这是因为政府需要管理费(如防务、社会福利、行政开支),而议会必须批准政府筹款和开支经费的手段”[102]

中外社会治理的实践一再证明,没有宪政民主,就不可能建立整个社会治理的基本秩序。陕甘宁边区在民主财政实践中,不论外在的压力有多大,也不论自身生存的境地多么艰难,都始终如一坚守和奉行民主宪政原则,倡导着民主宪政的大道精神。正因为如此,陕甘宁边区的民主财政实践,才和其他领域的民主实践一样,共同开创了陕甘宁边区13年的辉煌与成就,击垮了国民党独裁专制政府,为中华民族民主的现代化转型聚集了一笔宝贵的财富,其皈依财税治理大道的人道民主宪政思想的光辉,将泽庇千秋。这使我们想起来马克斯·韦伯的名言:“一个伟大的民族并不会因为数千年光辉历史的重负就变得苍老!只要他有能力、有勇气保持对自己的信心,保持自己历来具有的伟大本能,这个民族就能永远年轻。”[103]诚哉斯言,但愿如此。

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