—年财政政策

一、1998—2002年财政政策、货币政策的回顾

1998年下半年，受亚洲金融危机的影响，我国经济形势十分严峻，出口下降，内需不足，投资增长乏力，经济增长速度回落。面对这种形势，我国政府果断采取应对措施，决定实施积极的财政政策和稳健的货币政策。

（一）财政政策方面

启动财政政策时，有关部门加紧研究对原预算安排做出调整的方案，预算调整方案的重点内容是：

①增发1 000亿元长期国债，所筹资金用于国家预算内的基础设施建设专项投资。这1 000亿元国债只对国有商业银行发行，还债期限为10年，年利率5.5%。1 000亿元的举债一分为二，中央、地方各500亿元，相应使1998年中央预算支出扩大500亿元，中央财政赤字由年初预算的460亿元扩大到960亿元。

②将年初预算中原用于基础设施建设的180亿元调整为经常性项目支出，用于增加科技教育投入、国有企业下岗职工基本生活费保障、离退休人员养老金的按时足额发放和增加抢险救灾支出。

对财政预算做如此大动作的年中调整在新中国成立以来的几十年间是极罕见的，属于宏观调控中灵活的相机决策，反映了我国宏观调控水平的提高。

增发国债所筹集的1 000亿元资金项目安排的重点是：

第一，增加农田水利和生态环境建设投资。结合防汛抗洪，抓好大江大河干流堤防的除险加固，中小河流治理，水毁工程修复，以及长江、黄河中上游天然林资源保护、植树造林等。

第二，继续加快铁路、公路、电信和一些重点机场建设。铁路主要安排京九南段复线建设等；公路按照“五纵七横”的规划，重点加快“三纵两横两个重要路段”的建设进度；电信建设主要发展数字通信和移动通信网络。

第三，扩大城市环保和城市基础设施建设规模。重点用于大中城市污水和垃圾处理，供水、供暖、供气、城市道路和绿化等。

第四，建设250亿公斤仓容的国家储备粮库，全年国家直属储备粮库建设投资达到年初计划的17.5倍，超过新中国成立以来的投资总额。

第五，实施农村电网改造和建设工程，同时抓紧进行城市电网改造。

第六，扩大经济适用住宅建设规模。

此外，运用新增国债所筹资金，还将增加公检法设施建设投入。

启动积极财政政策的1998年，还向国有独资商业银行发行了2 700亿元特别国债（期限为30年），实际上是将银行对存款人的债务转为财政对银行（间接对存款人）的债务，财政又把这笔资金如数打入四家国有独资银行的资本金账户，从而使我国国有商业银行的资本充足率和抗风险能力大为提高。

1999年，根据当年第二季度表现出来的固定资产投资增幅回落、出口下降、消费需求持续不振的情况，决策层决定对积极财政政策的实施力度和具体措施做出进一步调整，主要内容可归纳为三个大的方面：

①在年初原定500亿元长期国债发行规模的基础上，增加发行600亿元长期国债，仍中央、地方各一半，相应扩大中央财政赤字300亿元，以保持投资需求的较快增长。新增国债资金主要用于在建的基础设施、一些重点行业的技术改造、重大项目装备国产化和高新技术产业化、环保与生态建设以及科教基础设施等方面。对大型骨干国有企业的技术改造项目，实施了贴息办法。

②调整收入分配政策，提高城乡居民收入，以刺激消费需求。重点是增加中低收入者的收入，包括适当提高社会保障“三条线”（国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险金、城镇居民最低生活费）的收入水平，提高机关事业单位职工收入。同时，适当提高离退休人员的待遇，千方百计解决国有企业养老金拖欠问题。当年财政在这方面增加支出约540亿元，全国直接受益面达8 400多万人。另外，采取措施切实减轻农民负担，多渠道增加农民收入。

③调整部分税收政策，支持外贸出口。根据国际经济贸易环境变化对我国外贸出口的影响情况，为鼓励出口，进一步提高了一些在国际市场上具有竞争潜力和产业关联度较高的产品的出口退税率。这方面的主要内容有：

●在1999年年初和7月1日先后两次提高出口商品退税率，使出口商品的综合退税率达到15%以上，全年出口退税622亿元，比上年增长42.4%。

●下半年减半征收固定资产投资方向调节税。

●从8月1日起对涉及房地产的营业税、契税、土地增值税给予一定减免。

●就增值税、营业税、进出口税收、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税及科研机构转制等有关税收政策作了明确规定。

●对涉外税收政策作适当调整。

●从11月1日起对居民储蓄存款利息所得恢复征收个人所得税。

2000年，在上半年国民经济出现好转表现后，为了巩固这种重大转机，并预计到其后会有一些不确定因素，决定进一步加大积极财政政策的力度，在年初决定的1 000亿元长期国债发行规模的基础上，下半年财政部增发500亿元长期国债。这500亿元国债将基本用于加快在建国债项目建设，以促使这批项目早日竣工，发挥效益。新增国债重点向五个方面投入：

●水利和生态项目建设。

●教育设施建设。

●交通等基础设施项目建设。

●企业技术改造、高新技术产业化，城市轨道交通、环保等设施国产化，国防军工企业技术改造以及生物芯片、同步辐射等重大科技项目。

●城市环保项目建设。

2001年积极财政政策的要点：

●发行1 000亿元人民币基础建设国债，主要用于弥补在建项目后续资金。

●发行500亿人民币特种国债，以支持西部开发，用于西气东输、西电东送、进藏铁路、南水北调、生态建设等一些重大基础设施项目。

●适当增加机关事业单位职工工资，改善居民收入，刺激消费，扩大内需。

1998—2002年我国国债发行规模见表4-13。

表4-13　1998—2002年我国国债发行规模

（二）货币政策方面

为配合扩张性财政政策，我国在货币政策上也采取了趋于扩张的措施。根据中央的部署，中央银行坚持以稳定币值为目标，正确处理防范金融风险与经济增长的关系，出台了一系列松动的措施以启动社会需求，刺激经济的增长，先后采取以下一系列的措施：

1.连续8次降息并开征利息税

从1996年5月1日到2002年2月21日连续8次下调银行存贷款利率（见表4-14）。1996年和1997年3次降息是恢复性的，物价下来了，利率自然要恢复性下降，但1998年3次降息完全是为了扩大内需，支持中国经济增长。一年之中3次降息是中国历史上从来没有过的，而且降幅非常大。例如1998年6月份的那一次降息，五年期固定资产贷款利率降了2.34个百分点；1999年11月1日开征利息税，目的就是为了刺激消费，扩大内需。

表4-14　中国人民银行8次降息一览表

2.下调再贷款、再贴现利率和存款准备金率

1998年1月1日取消了对国有商业银行的贷款规模控制，推行资产负债比例管理和风险管理，给商业银行以贷款自主权。1998年3月25日取消备付金，将法定存款准备金率由13%下调为8%，其中，再贷款利率下调幅度大于金融机构贷款利率下调幅度，再贴现利率下调幅度大于再贷款利率。存款准备金率第一次下调5个点，第二次下调是1999年11月，当时全部金融机构存款已经超过11万亿元，下调2个点，金融机构相应增加2 300多亿元可用资金。

3.对信贷政策进行了一系列调整

调整的目的是为了提高商业银行增加贷款的积极性，挖掘整个社会有效贷款需求。首先是调整基础设施贷款政策。当然，积极的财政政策发行了大量国债，国债资金增加了资本金的投入，对增加贷款也是一个很大的带动。其次是调整对个人消费信贷政策。1999年1月发布关于开展个人消费信贷的指导意见，把消费信贷业务放开给所有商业银行去办，增加个人住房等消费贷款5 000多亿元，共发放固定资产投资贷款1万多亿元；在各商业银行成立中小企业贷款业务部，建立中小企业贷款的信用担保。再次是调整对农村的信贷政策，解决农民贷款抵押难问题。1999年3月发布关于农村信贷的指导意见，允许农村信用社向农民发放信用贷款。此外，对助学贷款政策进行了多次调整。

4.发挥再贷款政策的作用

过去再贷款只提供给国有商业银行和农业发展银行，从1999年开始对农村信用社发放再贷款，短短几年支农再贷款限额达到960亿元。从其后几年各地反映的情况来看，效果是相当不错的。1999年12月开始对中小商业银行发放再贷款，下达限额200亿元，以支持地方金融机构重组、整顿；为了保持社会稳定，由地方政府承诺还款向中央银行借再贷款，发挥了中央银行最后贷款人的作用。另外，为支持金融资产管理公司收购国有商业银行的不良贷款，对金融资产管理公司发放了再贷款。

5.加强窗口指导

央行货币政策司从1998年3月开始每个月召开经济和金融形势分析会议，与会者包括国民经济各综合部门有关金融机构。其目的是让与会者从不同角度对宏观经济和金融形势发表看法，建立央行与各商业银行的信息沟通渠道，对商业银行影响比较大。

6.充分发挥公开市场业务操作的作用

经过几年努力，公开市场操作已经成为货币政策日常调控的主要工具。中国人民银行的公开市场业务操作包括人民币和外汇两个部分，二者相互配合，此消彼长。1998年5月26日，根据基础货币管理的需要，人民银行恢复了公开市场业务。当年共进行了36次操作，累计向商业银行融出资金1 761.3亿元，净投放基础货币701.1亿元，成为当年中央银行投资基础货币的重要渠道。市场交易成员从14家增加到29家；交易工具由短期国债一种扩展到国债、政策性金融债、中央银行融资券等多种；交易品种由正回购的三个短期品种扩展到包括现券交易的多个品种；交易方式除底价利率招标外，又增加了固定利率招标和底价价格招标两种交易方式；建立了公开市场交易的基本制度，制定了“公开市场业务债券交易操作规程”，初步形成了通过公开市场业务进行倾向政策传导的机制，使倾向政策向间接调控过渡迈出了重要一步。1999年共进行了60次操作累计向商业银行融出资金7 076亿元，当年通过公开市场业务投放基础货币1 907.3亿元，占当年人民银行新增基础货币的52%。2000年，全年通过公开市场业务操作累计投放基础货币4 470亿元，回笼基础货币5 292亿元，投放回笼相抵，净回笼基础货币822亿元。2002年是公开市场业务取得突破性进展的一年。中国人民银行运用公开市场操作，在调控基础货币、调节商业银行流动性、引导货币市场利率方面取得了成功。全年公开市场业务累计投放基础货币1 801.61亿元，累计回笼基础货币2 819.85亿元，净回笼基础货币1 018.23亿元。至此，公开市场业务的灵活性、及时性和对市场资金的调节作用得到充分的体现。