土地垦殖政策与措施

（二）官府的人口政策、土地垦殖政策与措施

清代中央与地方政府有关土地垦殖、人口等政策的影响也不可忽视。从理论上讲，经济政策是直接、经常影响经济生活的因素，而且政策通过各级政权来推行，因此，影响、作用的力度也最大。清初，面对地荒人亡的状况，清廷何尝不欲尽快恢复、发展社会经济，兴屯、招垦，劝惩官员、奖励绅衿，供给牛种，延长起科年限，各种措施似乎面面俱到，应有尽有，然何以收效甚微？一是与客观条件相脱节，如科征太急等。二是政策多变，如起科年限规定，顺治朝定以三年起科，而某些地方如陕西则定以次年起科。康熙十年（1671年）改为三年后再宽一年起科。康熙十一年（1672年）再改为六年起科。康熙十二年（1673年）谕令户部：“嗣后各省开垦荒地，俱再加宽限，通计十年起科。”⁽²³⁾可是，到康熙十八年（1679年），又回复为六年起科。康熙二十三年（1684年），部分地区仍循三年起科之例。这样变来变去，显然不利垦殖扩展。直到雍正朝，才最终确定升科之例：“水田仍以六年起科，旱田以十年起科，著为定例。”⁽²⁴⁾

在中国古代，每一次战乱之后的招徕人口，都是与土地垦辟紧紧联系在一起的，明朝初年和清朝初年也是如此。与明初最大的不同是，清初没有明确宣布对秦巴山区实行封禁。同时，面对残破荒凉的社会经济现状，无论从财政需求还是恢复统治的眼前和长远利益来说，统治者明确地认识到招流垦荒的重要性。川抚高民瞻在顺治中就认为：“目前收拾一着，惟招流垦荒为急耳。”⁽²⁵⁾康熙年间张德地又提出：“舍招集流移之外，别无裕国之方。”⁽²⁶⁾

因此，清朝初年秦巴山区不少地方都曾采取过形式不同的招抚人口、垦复荒地的举措。据康熙《归州志·贡赋志》记载：“明末诸寇出没，盘踞蹂躏数十年，州属百姓逃亡殆尽。我大清康熙三年（1664年）八月初五日天兵剿平巨寇李来亨之后，前后招抚到州难民共一千三百三十七户，俱编保甲，安插各乡，渐次开垦复业。”不过，由于环境尚未安定、地方政策不尽协调、起科急迫等原因，清朝初年绝大多数地区的招垦都成效甚微，像归州那样的情况只是一部分。前述高民瞻在川北招流垦荒，尽管大张告示：不论有主无主，任人尽力开垦，永给为业。结果却是：“迄今数月有余，而复业垦荒者犹是寥寥然，未有成效可观。”原因之一就在于川北土地瘠薄，“居者恐差粮为累而不肯疾于开垦，流者愈虑资身无策而不敢轻于复业也”。因为三年就起科，是未必食开耕之利，而复愁差粮之忧。

陕南山区的情况与川北类似。乾隆年间巡抚陈弘谋论及开垦荒地时指出：“陕省地方广阔，山坡岭侧，未必尽无隙地，民间每以地力瘠薄，不能常年耕种，或一二年后力薄不收，惟恐报垦升科，有赔粮之累，遂致废弃不垦。”⁽²⁷⁾汉中府属洋县就属这种情况，“不免于凋瘵者，由荒地未尽垦也。所以不能垦者，无垦之之人也。死者焰灭，徙者逝波，以现在之人耕现熟之地犹虞未逮，毋怪其无余力垦荒矣。必广招四方之人，听其随力认种，附籍为民，如原中丞安辑故事，庶克有济。然劝垦之令亦既详切，负耒之人非尽裹足，而此地难行者，其故有二：荒既豁除，粮宜删去，地为无主，有力即垦，此各省除荒劝垦之例也。洋则折银除去，粮额仍留户下，故虽砂砾荆榛，犹有主者，设他人施以锄，始犹姑待，及其既稔，则起而争之，曰荒粮在户，恐一旦复额也。是费人工赀本，而开是非之场，孰能甘之？”⁽²⁸⁾显然，产权、税粮科征乃问题之关键所在。

至于外地人口，一时亦未能有大量剩余从远距离进入山区，所以，尽管清初不曾有如明代那样的山区封禁，在最初的数十年中，却也没有太多的流移人口进入秦巴山区。也就是说，秦巴山区从总体上看，缺乏劳动力的基本状况并未有大的改观。

为解决人口少、劳动力短缺问题，除了人们较为熟知且经常提到的招徕之举外，亦有采取各种措施以加快本地人口自然增殖的对策，今见最典型的例证是陕南山阳县。康熙三十年（1691年）前后，山阳在知县胡范、秦凝奎任职期间，先后颁行过多道有关条例、告示，其中有《广生示》一道颇引人注目。该告示之目的即“培植男女婚姻，以蕃生齿，以广户口”，有针对性地提出了十条措施，其中除“善安插流移”和“禁止本地移徙”二条外，其余皆围绕促成婚姻来达到加速人口自然增殖之目的，主要如“禁止抛溺女孩”，“（结婚）男女（双方）年纪宜均”，“禁无故鬻妻”，“男女禁度僧尼、禁止鬻卖”，“婚姻门户宜均”，“生女不许轻配远地”，“联结异县居民（婚姻）”，“霜妇各宜自审”等。这些措施或为了“将来男子可少旷鳏”，或为防止“阴阳违时，生育不广”，“男女虚耗，生齿无出”，“男多鳏身，户口无出”。为了及时生育、多生育，告示特别提出男女应“早订婚姻结束，无令虚度岁月”；反对晚婚。因为“女年长大不为纳聘，卒之草草定婚，而男女两造暮年，生嗣无几，即就木焉”。更有甚者，不惜一反理学教条，允许甚至鼓励寡妇改嫁。告示称：“妇女丧夫，自矢守节，朝廷所重。但有家贫无嗣，一时意见，亦欲守志，究之不能终其事，反蹈失身之丑。不若自揣身分，或于周岁之后，满服之年，听公姑改嫁，则不惟衣食有托，而实生嗣可广。”⁽²⁹⁾为了增加人口，地方官的努力已臻千方百计之地步。

汉中府西乡县康熙年间的招垦过程可为一例。西乡县原额钱粮13000余两，平定“三藩之乱”后，蠲除5600余两。由于地方官欲图急擢，捏报招垦升科钱粮1378两。康熙三十一年（1692年），县令某为完钱粮，将逃亡百姓遗留的田地5000余亩入官，“另行招佃，分收籽粒”。因此，西乡县地丁之外，又多一招佃籽粒名目。“无如所招之佃无几，岁收籽粒折价，大半中饱于监分之书役并里老、乡总人等，入官者不过一百四五十两，又缺额七百金，复滋后累。”⁽³⁰⁾前后虚悬钱粮达2000余两。至康熙五十二年（1713年），鄂海任川陕总督，首重乡约，次饬开荒。知县王穆遵檄设法广为招徕，“即有湖广、粤东、江右之民，盈千累百，携妻薭子，逾山涉水，不惮数千里之遥而来，愿为西邑编氓。余给牛种，盖庄舍，将前令之捏报、招佃，给与开垦，承粮补额”⁽³¹⁾。并且专门修建招徕馆，为来垦之民栖息之所。可见清初各地招垦历程的曲折艰难。

自乾隆五年（1740年）始，清代之垦殖政策有一大刷新，而与山区垦殖关联尤为紧密者为垦种山头地角等零星土地免科的政策。作为缓解人口增长、民生困难的对策，当年七月乾隆帝发布上谕称：

则壤成赋，固有常经；但各省生齿日繁，地不加广，穷民资生无策，亦当筹画变通之计。向闻山多田少之区，其山头地角闲土尚多，或宜禾稼，或宜杂植，即使科粮纳赋，亦属甚微，而民夷随所得之多寡，皆足以资口食。即内地各省，似此未耕之土不成丘段者，亦颇有之，皆听其闲弃，殊为可惜！嗣后凡边省内地零星土地可以开垦者，悉听本地民夷垦种，免其升科。⁽³²⁾

对于这道诏谕，我们应该给以足够的重视，在今天看来，它不仅仅是一项普通的鼓励开垦政策，或者是一般的减轻百姓负担的措施，它蕴涵着一个时代性的转化，这在中国历史上是空前的，当然，乾隆帝在主观上未必意识到了。

首先，它是在中国人口空前膨胀即“生齿日繁”的时代背景下，一般意义上的土地垦辟趋向饱和，而民生仍嫌不足的处境中，统治者提出的“变通之计”，尽管此计并非什么“奇策”，而只是注意到了一向被忽略不计的、或被认作不可垦辟的山头地角，孜孜注目于“多辟尺寸之地”，即可多收升斗食粮，但是，这种处境及其对策毕竟是过去不曾出现的。

其次，此一决策对垦殖扩张的影响是深刻的，对中国资源、生态的影响是深远的。千百年间，赋税一直是中国小农（主要是自耕农）的沉重负担之一，它对农业生产、农村经济的影响是复杂的（这里并无否定其存在合理性的意思）。即以清代土地垦殖而论，其影响已足以引人注目。前述招垦之成效不显，新垦田地隐而不报，乃至“小民畏惧差徭，藉绅衿报垦，自居佃户”等，无不与赋税徭役有关。那么，一旦卸掉这个负担，或者说有几类田地不需要承担任何义务，它对农民的吸引力会有多么强烈，恐怕是不言自明的。清代真正扩张性垦殖的高潮（相对于回复前代垦殖规模、垦殖水平的垦殖而言）就出现在乾隆五年（1740年）以后，许许多多过去认为无垦殖价值或不宜垦殖的土地在这期间被垦殖为田地，而对山区森林山地的影响尤其深远，这就是各地流移所以涌入山区的奥妙所在。这种状况不由得让人们联想到康熙晚年的“滋生人丁，永不加赋”，以及雍正年间的“摊丁入地”等重大举措对清代乃至此后中国社会、经济的影响，而乾隆五年（1740年）的“山头地角，听垦免科”政策，其影响则足以与之相提并论。

遵照乾隆帝的诏谕，户部很快根据各省的报告和具体情况议定了免科的标准、界限。与秦巴山区相关各省的规定分别是：

湖北所属，山头地角硗瘠之地，止堪种树；高阜之区，止种杂粮；及旱地不足二亩，水田不足一亩者，均免升科。

陕西、甘肃所属，地处边陲，山多田少，凡山头地角，欹斜逼窄，砂碛居多，听民试种，永免升科。至平原空地，如开垦未及升科之年，地或碱卤，许其据实呈报，地方官查勘取结，停种免科。

四川所属，地处边徼，山多田少，田赋尚分上中下三等按则征粮。如上田、中田，丈量不足五分；下田与上地、中地，丈量不足一亩；以及山头地角，间石杂砂之瘠地，不论顷亩，悉听开垦，均免升科。

河南所属，上地不足一亩，中地不足五亩者，均免升科。至高冈砂瘠之地，雨多之年仅有薄收，稍旱即致失望；下湿低洼之地，干旱之年略有收成，稍涝即致荒歉，此等地亩属下等者，毋论丘段亩数，永免升科。⁽³³⁾

从中我们可以看到，山头地角类硗瘠之地免科的标准是相当宽泛的，而且是主要的免科土地对象。

不仅如此，由于实际推行过程中存在诸多环节，贪官污吏有机可乘，“惟是山头地角、坡侧旱坝，究非平原沃壤可比，水滨河尾，挑挖成田，亦必多费工本，其中之成片段不成片段，应升科与不应升科，虽有一定章程，仍须在人区别”⁽³⁴⁾。为了减少麻烦或防止吏胥在丈量定则过程中需索舞弊，真正发挥这一政策鼓励民间开垦土地的作用，有些聪明的地方官对于此类新垦土地，基本上是不列入升科范围的。乾隆三十一年（1766年），云贵总督杨应琚甚至直截了当地向皇帝提出“山头地角、坡侧旱坝、水滨河尾、零星地土，听民开垦，不必从中区别，概免升科”的请求。⁽³⁵⁾

陕西巡抚陈弘谋针对这项措施劝民尽力开垦时指出：“陕省曾经题明，五亩以下，永不升科，五亩以上，如系瘠土，二三亩折算一亩，十年以后方纳钱粮，业经通行在案。是凡垦荒畸零地亩，并不升科，多者仍许折算，科则极轻，又有十年之限，即有荒废，亦无赔累。只须于垦荒时同乡地报官存案，官给执照，以杜他人侵占。凡尔士民，当此食指繁多，得业艰难之时，正可于无主闲空山地竭力开种，以广生计。垦得一亩，即有一亩之收，可以养活家口，日久成熟，便为世业。如一二年后无收，仍可歇耕，另垦别处。”⁽³⁶⁾陈氏这样反复论证劝说，无非是想告诉陕西百姓，当时是尽力开垦土地的最好时机，几乎是可以只管垦种，没有什么负担，因此也不要有什么顾虑。

陕南山区的招垦政策对流民集聚、土地垦辟的影响就非常显著，特别在乾隆六年（1741年）的招垦新规定出台之后。在此之前，由于政策不明确，优惠措施不力，招垦的成效较差。直到乾隆五年，仅商州一地还有三万余亩可垦隙地荒废。“荒地一经垦熟，即有豪强告争，愚民畏惧争讼，则预行退缩，是以长年抛弃。”⁽³⁷⁾后经巡抚张楷奏请户部议准：陕南无主荒地，官为插标招垦，给照为业。本地人力无余，准许邻近无业之人承垦，给照领业之后，即编入土著保甲。有主荒地，本主自认无力开垦的，定价招垦，亦给垦户执照为业。所垦土地，根据具体状况，分别以三、四、五亩折正一亩，十年后起科。为防止包占，平衍易收之地，每一壮丁准垦50亩；沙石难收之地，每一壮丁准垦100亩；一家中父子兄弟均系壮丁，可酌量加增。⁽³⁸⁾此后，陕南山区便迎来了一次流移集中垦殖的高潮。

当秦巴山区社会经济经历较长时间的稳定恢复发展，山内人口增加到相应数量之时，问题的另一面又在部分地区显露出来，那就是“生齿日繁”、“食不足供”。面对不同的问题，清廷采取的对策却无大的差别，即仍然是大力开垦。同样是鼓励垦殖，动因却完全不同，目的亦大有差别。早期的垦殖是招垦，要解决的主要是土地荒芜问题，主要目的是恢复社会经济。陈弘谋任陕西巡抚时在乾隆初期，其时的劝垦已以解决“人多业少”问题为目的。“生齿日繁，米粮益贵……凡尔士民，当此食指繁多，得业艰难之时，正可于无主闲空山地竭力开种，以广生计。垦得一亩，即有一亩之收，可以养活家口。日久成熟，便为世业。如一二年后无收，仍可歇耕，另垦别处。即果土薄，不宜五谷，亦可种植果木，种成之后，多寡自有利益。”⁽³⁹⁾此时此刻，再无为垦殖荒地、为征收赋税而鼓励开垦之意了，为生计、为糊口几成垦殖扩张的唯一目的。