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县级城镇的增加及其行政功能的加强

时间:2022-01-31 理论教育 版权反馈
【摘要】:由此,导致民国初年山西县级城镇数量随之大增。这是山西县级城镇增加的主要方式。通过这种方式增加的县级城镇数量不是很多,计有方山、平顺、昔阳、清源等4个县级城镇。其次,在农村培养了一大批为县级政权效力的基层干部。再次,“村制”推行还极大加强了县级城镇对基层村镇的行政控制。
县级城镇的增加及其行政功能的加强_近代山西城镇地理

二、县级城镇的增加及其行政功能的加强

近代时期在道、府(直隶州)城镇不断走向消亡的同时,山西县级城镇的数量却不断增加。晚清时期山西有82个县级城镇,到1928年南京宣布废道存县时,山西有104个县级城镇,近30年的时间增加了22个,平均每年增加约0.8个。

在近代,山西县级城镇数量增加幅度最大的是民国初期。民国初期,通过废府存道和设立新县,山西县增加了21个县级城镇。山西的另一次县级城镇增加是在1927年。1927年通过废道存县,山西的县级城镇又增加了一个大同。民国初年,山西县级城镇增加较快与民国初年政体改变有关。从历史发展的情况来看,历史上每次改朝换代,新朝都要对以前的行政体制进行调整,而行政体制的改变调整又必然会直接导致各级行政城镇数量增减。民国初年,山西废府存道政策的实施,使一大批府(直隶州)级城镇被改设为县。由此,导致民国初年山西县级城镇数量随之大增。民国初年,山西不仅县级城镇的数量增加较大,而且县级城镇的废置也相对频繁。以清源县为例,1913年山西进行地方行政区划调整时,将徐沟县清源乡改置清源县。刚经过2年,1915年山西省又裁并清源县,改设徐沟县县佐。平顺县也是如此。1915年山西省裁并平顺县,改设潞城县佐。又是刚过2年,1917年山西省复置平顺县。

山西县级城镇的变更途径可大致分为两类:一是通过废道、府(直隶州),使县级城镇的数量增加。这是山西县级城镇增加的主要方式。晚清时期的大同、右玉、宁武、临汾等府级城镇,都是通过废道、府(直隶州)方式从府级城镇变为县级城镇的。二是通过县级行政区划的合并、析离导致县级城镇增加。如1913年潞城县析平顺乡置平顺县,导致平顺县出现;1918年离石县析方山县佐置方山县,导致方山县出现。通过这种方式增加的县级城镇数量不是很多,计有方山、平顺、昔阳、清源等4个县级城镇。为什么要增设这几个县级城镇?对此,《续修昔阳县志》曾有这样的解释:“宣统三年,清纲禅民国兴,凡县之省为乡者,均晋为县。”(71)由乡晋升为县,就城镇的地位来说,提升了一个行政等级,这反映出民国时期山西行政权力不断下移的趋向。荣河县的情况比较特殊。“荣邑旧城向在宝鼎镇,距此廿五里,左眉岭,右大河,系隋开皇时创建,迄今垂数千年,河身日高,县城日低,潮湿倾圮,不胜修理。民初纪元,群议迁徙,逮至十年始迁今者”(72),从荣河县的情况来看,荣河县城治所之发生变动,主要是因为黄河不断对县城造成威胁的缘故。可见,趋向于地理条件更好的地区是荣河县城发生变动的主要原因,与政治经济方面的关系不大。

和全国的其他县级城镇一样,近代山西县级城镇的行政功能,呈不断加强的趋势。“县长一人主持全县政事,在县长的具体职责上,规定更是巨细靡遗,其中民政31大项,财政28大项,建设48大项,教育17大项,卫生27大项,司法21大项,林林总总共计172大项。每一大项中,又分许多小项,如民政类31大项中,细分160小项。清代乾隆时名臣陈宏谋将知县职掌罗列近30项之多,若对比国民政府所颁的《县长须知》,不过是小巫而已。这个时期县政的繁琐与县长职责之重,已远非传统知县所可比拟”(73)。在近代,随着社会现代化迈进,县级政权的功能较之于以前,变得越来越纷繁复杂。

对于山西各县级城镇来说,县级城镇行政功能的扩大,不仅表现在随着社会的发展和新兴事业的举办,县级政权的行政业务较之于以前有很大扩张,而且还表现在县级政权的影响和管理,通过“村制”的建立深深地深入到了山西的各基层村镇。“村制”是1918年阎锡山掌握山西政权以后,建立的对基层农村进行行政管理的一套制度。“村制”主要包括两个方面的内容:一是各村设立村长、村副,成立“村公所”“息讼会”“村民会议”以及“保护团”等组织。二是“村范整理”和“定村禁约”,制定各种村民遵守的规章制度。民国时期,山西“区村”制度的推行极大地扩大了山西县级城镇的行政功能。民国时期山西县级城镇功能的扩大,具体来说,主要表现在三个方面:首先,各县知事走出衙门比以前更加深入地走进农村,“每月下户整理,或二十余日,或十余日”(74)。如和顺县,村民开会“县知事临场,按村情演说后退入参观席。此时,村民皆于场中,学生和保卫团分座两旁,临村村民之参观者入参观席。然后由村长主席,先讲村禁约,后议村中应兴诸事。发言者起立,意见不同者,几经辩论仍不能解决,则请知事为之解决”(75)。其次,在农村培养了一大批为县级政权效力的基层干部。据统计,实行“编村”以后,山西省全省共有村长、副村长44402人,增设邻长、会计379386人,加上闾长等其他一些村干部,共计村干部501359人。(76)这一批村干部直接听命于各县知事,“村长副均实行民选官委制,即由村民按规定原额加倍选出,由县知事选任”。(77)实际上,他们的作用“相当于清代催征税粮的里甲”,担当了“传达官府指令的次官府结构”这一角色。(78)再次,“村制”推行还极大加强了县级城镇对基层村镇的行政控制。“村制”实行以前“村无编制”,“等于军队散乱,号令不行,难以指挥如意”。(79)“村制”实行以后,山西农村“每闾为一牌,以闾长为牌长,数闾为一甲,以村副为甲长,一编村为一村团,以村长为团长。村团以上有区团、总团,分别由区长、县知事担任团长”(80),通过这种“积户成闾,积闾成村,积村成区,区统于县,上下贯注,如身使臂,臂使指”的管理,山西县级城镇基本上实现了对广大基层村镇的严密控制。

民国时期,山西县级城镇之间还存在着等级差别。根据各县其面积的大小、政务的繁简,山西各县可以分为一等县、二等县、三等县3个等级。1928年山西共设有22个一等县、42个二等县、41个三等县。与此相对应,1928年山西有榆次、文水、汾阳、平遥、长治、晋城、高平、平定、大同、代县、浑源、朔县、忻县、崞县、安邑、临汾、永济、临晋、新绛、闻喜、曲沃21个一等县级城镇;太原、太谷、祁县、交城、孝义、介休、临县、离石、长子、襄垣、壶关、阳城、陵川、辽县、沁县、盂县、寿阳、阳高、天镇、灵丘、右玉、左云、宁武、五台、繁峙、保德、河曲、洪洞、翼城、汾城、襄陵、荣河、猗氏、解县、夏县、平陆、芮城、稷山、河津、霍县、灵石、赵城42个二等县级城镇;岚县、兴县、徐沟、清源、岢岚、石楼、中阳、方山、屯留、潞城、平顺、黎城、沁水、和顺、榆社、沁源、武乡、昔阳、怀仁、山阴、应县、广灵、平鲁、偏关、神池、五寨、定襄、静乐、浮山、乡宁、安泽、吉县、虞乡、万泉、垣曲、绛县、汾西、隰县、蒲县、大宁、永和41个三等县级城镇。

根据来源,民国时期,山西一等县级城镇可以被分为三类:第一类是一些原清代的府、直隶州城镇,如汾阳、长治、大同、代县、忻县、临汾、新绛。这些城镇在清代就是比较重要的政治和经济中心,所以进入到民国它们被列为一等县级城镇。第二类是一些交通冲要、经济发达的城镇,如曲沃“该县地当冲要,故仍列一等”,安邑县“该县交通冲要列为一等县”,浑源县“该县系繁要之地,故仍列一等”。第三类是一些地位比较重要的边境地区县份,如临晋县“该县为边要之区,故仍列一等”,五台县“该县地当边要仍列一等”。二等县级城镇的情况和一等县份的情况基本相似,也可以被分为三类:第一类是原清代的府、直隶州城镇,如保德、右玉、宁武、沁县、辽县、解县、霍县。这些城镇在清代属于是府、直隶州城镇,在废府改县之后,被列为二等县份,在一定程度上反映出这些城镇的政治地位较之于清代有很大下降。在由府(直隶州)级城镇变为二等县级城镇的7个城镇中,仅有宁武、右玉2个是府级城镇。这反映出,民国时期晋西北地区城镇政治地位的下降幅度,要大于其他地区。第二类是主要是一些位于平原、盆地地区的县份,如太原、太谷、介休等。这些县份经济上具有一定实力,人口也相对较多,但在交通地位和政治地位上要略逊于一等县份,所以被列为二等县份。第三类也是一些位于边境地区的县份,如灵丘县“该地当边要列二等”,荣河县“该地当边要故列二等”,阳高县“该县沿平绥铁道为边要之区,故列二等”(81)。三等县主要是由一些比较贫瘠的山区县份组成。如永和县“永邑之苦,天多不时,地全无利,人事吏有不可问者”(82),浮山县“地僻俗鲁,民多业农,谷菽而外,渺无出产,山环路滞,连陲远都,为四方商贾之所不至,皇华往来之旱由径,是以市面萧寂,零落人稀”(83)。山西新设立的县份,如昔阳、方山、平顺、清源全部都是三等县份。这些县份大都经济落后,面积较小,由其他县份析置而成,所以在定县份等级时,很自然地就被确定为三等县份。在三等县级城镇中,只有隰县是原来的直隶州城镇。隰县之所以被确定为三等县份应该与隰县的经济落后有关。“城中居民鲜少,庙舍倾颓,萧瑟之状,倍于他处”(84)。由于地处山区经济落后,再加上废府(直隶州)之后,所辖区域缩小,所以进入民国以后政治地位迅速下降,成为山西唯一一个被确定为三等县份的原清代府、直隶州城镇。

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