中国资本管制的特征

改革开放以来，中国的外汇管理体制适应了经济体制改革开放的整体目标和经济金融全球化的趋势，在稳定跨境资本流动、配合并促进其他领域的改革、提高对外开放水平等方面发挥了重要作用。同时，按照IMF的划分，中国属于实行强资本管制的国家，其资本和金融账户尚未实现完全可兑换，存在着交易和汇兑两方面的管制。可以说，中国的资本管制政策与外汇管理体制改革是相辅相成的，外汇管理体制改革反映了中国资本管制政策的变化。

一、中国外汇管理体制沿革

改革开放前，中国实行严格外汇集中计划管理，国家对外贸和外汇实行统一经营，外汇收支实行指令性计划管理。所有外汇收入必须售给国家，用汇实行计划分配；对外基本不举借外债，不接受外国来华投资；人民币汇率仅作为核算工具。

改革开放后，中国对外经济迅猛发展，外汇管理体制也随之经历多次改革，大致分为如下三个阶段。

第一阶段（1978—1993年）：适应经济发展的需要，加快外汇体制改革。逐步改变外汇的统收统支，允许出口企业有一定的外汇自主权。1979年开始实行企业外汇留成制度，并允许企业间调剂外汇余缺。人民币外汇调剂市场汇率与官方汇率并行。1980年12月国务院发布的《中华人民共和国外汇管理暂行条例》是这一阶段基本的外汇管理法规。这一阶段，配置外汇资源的市场机制不断发育，在促进吸引外资、鼓励出口创汇、支持国民经济建设等方面发挥了积极作用。

第二阶段（1994—2000年）：初步建立起适应社会主义市场经济体制的外汇管理体制框架。1994年，国家对外汇管理体制进行重大改革，取消外汇留成制度，实行银行结售汇制度，人民币官方汇率与市场汇率并轨，实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度，建立全国统一规范的外汇市场。1996年1月《中华人民共和国外汇管理条例》颁布实施，外汇管理改革成果以法规形式得以进一步确立。同年12月，中国宣布接受国际货币基金组织协定第8条款，实现人民币经常项目可兑换。这一阶段，外汇供求的市场基础不断扩大，市场机制配置外汇资源的基础性地位进一步提高。但从总体看，中国外汇资源仍然短缺，因此，国家建立了通过事后核对进出口物流和资金流是否对应的进出口核销制度，防止出口少收汇和进口多付汇。当时，仅允许少数企业经批准后开立外汇账户，并且账户内仅可保留上年进出口额15%的外汇。个人因私用汇每人每次也仅可购500美元，超限额购汇需经外汇管理部门批准。亚洲金融危机期间，中国更加强化了资本流出管制，建立了进口报关单联网核查制度，有力打击了利用报关单逃骗汇的现象，有效地抵御了外部冲击。

第三阶段（2001年以来）：适应新形势，继续深化外汇管理体制改革。2001年年底中国加入世界贸易组织，对外经济迅猛发展，外贸顺差急剧扩大，外商来华投资踊跃，国际收支持续大额顺差，外汇储备于2009年6月末达到2.13万亿美元，是1993年底的100倍。在此背景下，中国逐步取消了经常项目外汇账户开户审批和账户限额管理，允许企业自主保留外汇；取消外汇风险审查、外汇来源审查等对外直接投资行政审批项目；先后引入合格境外机构投资者（QFII）、合格境内机构投资者（QDII）等。2005年7月，人民币汇率形成机制进一步改革，实行以市场供求为基础，参照一篮子货币进行调节的有管理的浮动汇率制度，人民币汇率弹性和灵活性显著增强，外汇市场加快发展。2007年8月，国家外汇局取消了经常项目外汇账户限额管理，境内机构可根据自身经营需要，自行保留其经常项目外汇收入，这标志着自1994年以来沿袭了13年的强制结汇制度淡出了历史舞台，被意愿结汇制度所取代。同时，还加强了外汇资金流入管理，如2008年实施出口收结汇联网核查，通过核对出口报关单数据，核查出口收汇是否有真实贸易背景，防止出口多收汇。这一时期，对外汇资金实行流入流出均衡管理的原则，相关制度逐步确立，资本项目可兑换进程稳步推进，贸易投资外汇管理不断便利化。2008年8月修订实施的《中华人民共和国外汇管理条例》，突出了均衡管理原则和国际收支应急保障制度。

综上所述，随着中国经济改革开放的实施与深入，中国的经济体制由计划经济向市场经济过渡并完善，中国的外汇管理体制依次经历了国家统一管理、企业外汇留成制度、强制结汇制度、意愿结汇制度。伴随着外汇管理体制的变化，中国对资本的管制也呈现出明显的阶段特征，由完全管制转向部分管制，并到现在的均衡管制，体现出中国政府在对国际资本认识上由重视国际资本流入向国际资本流入与流出均衡波动的转变。

二、中国外汇管理体制和资本管制政策现行框架

中国现行的资本管制框架可以划分为三个部分：直接投资、证券投资和信贷业务。其中，直接投资包括外商直接投资和对外直接投资；证券投资包括股票投资和债券投资管理；信贷业务包括外债管理、贸易信贷登记管理和对外担保管理。（见图6-1）按资本管制环节的不同，分为对跨境资本交易（包括转移支付）和汇兑活动的限制。对跨境资本交易的管制（审批）由国家发展和改革委员会、中国人民银行、财政部、商务部以及中国证监会和银监会等有关行政管理部门执行，而外汇兑换环节的管制则由国家外汇管理局执行。

图6-1　中国资本管制的基本项目
资料来源：根据国家外汇管理局《外汇管理概览》（2009版）第三章整理而得。

（一）对直接投资的管制

跨境直接投资按方向划分，可以分成外商直接投资和境外直接投资。外商直接投资是境外投资者来境内进行直接投资。境外直接投资是境内机构到境外从事直接投资。

1.外商直接投资外汇管理框架

自1978年改革开放以后，中国积极吸引外商直接投资，不断完善相关管理政策。1978年，中国批准设立第一家外商投资企业。之后，外商直接投资企业逐步壮大，成为扩大出口、拉动投资等方面一支重要的力量。吸引外国直接投资是中国对外开放中的一项重要政策，经过30多年的发展，中国已经建立了相对成熟的管理制度。对外商直接投资实行投资主管部门审批准入管理制度，也就是说，所有的外商直接投资企业需要先获得商务主管部门的核准批复。在管理程序上，外商直接投资在取得商务主管部门的核准后，由外汇管理部门负责办理外汇登记和相应的汇兑手续。

在外汇管理方面，外商直接投资的便利化程度相对较高，重点在于统计监测外商直接投资项下的跨境资本流动。同时，现行的外汇管理主要以外汇账户为核心进行相应的外商投资企业外汇资本金结汇管理。外汇管理部门对每一家外商投资企业进行外汇登记，开立资本金账户，并根据审批部门核定的金额确定该账户的最高限额。外商投资企业的外国投资者外汇资金入账后，外商投资企业委托的会计师事务所在验资过程中需要向外汇管理部门进行验资询证；外汇管理部门根据会计师事务所提交的相关入资证明，记录外资流入的具体形式和金额。同时，为满足外商投资企业小额支付需要，允许外商投资企业直接将一定限额内的外汇资金（目前为5万美元）结汇使用，无须提交支付用途凭证等凭证。

在外商直接投资资金流出时，同样也需要先由商务主管部门对减资、转让股权、清算、撤资等事项做出批复。之后，外汇管理部门以审批部门的核准文件等为依据审核外商投资企业的撤资金额，以上程序完成后外商投资企业的外国投资者方可将所得资金汇出境外或者用于境内的再投资。此外，外商投资企业的外方所得利润可以在纳税后，直接向外汇指定银行申请购付汇，汇到境外。

2.境外直接投资外汇管理框架

在鼓励和完善外商直接投资的同时，中国逐步放松对境外投资的相关限制。从1999年开始，国务院针对亚洲金融危机中暴露出来的原境外投资管理体制存在的一系列问题，决定着手对原境外投资管理体制进行改革。2004年7月，国务院实施了投资体制改革，通过改革管理方式，落实投资主体的投资自主权，增强对境外投资的宏观监管。与此同时，国家提出了“走出去”发展战略。由此，境内企业向海外“走出去”的步伐加快。

在外汇管理上，自20世纪90年代以来，中国持续出台便利措施，积极支持企业“走出去”。尤其是近年来，外汇管理局积极转变管理思路，为中国企业“走出去”发展提供政策保障，以促进贸易和投资便利化。这些具体政策主要包括：取消境外投资外汇风险审查和汇回利润保证金制度；设立境外投资外汇管理改革试点，放宽全国各地区购汇额度，下放审批权限；允许境外企业所得利润用于增资或境外再投资；允许境内企业以自有外汇、购汇或国内外汇贷款进行境外投资；允许跨国公司内部进行资金跨境运作；将境内银行对境外投资企业提供融资性对外担保的管理方式，从原先的逐笔审批转为余额管理，以解决境外投资企业融资问题等。这些政策为境内企业“走出去”创造了良好的政策环境。

2009年7月，外汇管理局发布《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发〔2009〕30号），取消了境外投资外汇资金来源审核，实行登记备案制度。因此，只要境内企业的境外投资项目符合国家的境外投资产业政策并获得商务主管部门的批准，在外汇管理方面，已无对境外投资金额、投资资金来源或数量的限制。外汇管理部门对每一家境内机构的境外投资项目进行外汇登记，并据此记录境外投资项下流出、流入的具体形式和金额。境外直接投资项下的资本变动收入（如撤资、清算等）调回境内仍须经外汇管理部门审核，其目的在于防止异常资金流入境内。

综上所述，外商直接投资和境外直接投资在交易环节，首先均必须取得商务主管部门的核准，再由外汇管理部门负责办理外汇登记和相应的汇兑手续（见表6-3）。从表6-3可以看出，无论在交易环节还是在汇兑环节，对直接投资的限制都较少。在交易环节，审批的程序已大幅简化；在汇兑环节，外商直接投资的便利化程度较高，对外直接投资也取消了境外投资外汇资金来源审核，实行登记备案制度。此外，外商直接投资和对外直接投资分别在1997年和2003年实行联合年检制度，有利于加强和完善对直接投资的事后监测。

表6-3　直接投资管制框架

资料来源：根据外汇管理局《外汇管理概览（2009）》第三章和《2011 IMF汇兑安排与汇兑限制》整理而得。

（二）对证券投资的管制

证券投资包括证券发行和买卖交易。从证券工具的角度划分，可分为债券和股票，其中债券可分为长期债券、中期债券、货币市场工具和衍生金融工具（即由期权等衍生工具产生的金融债权债务）。证券投资管制主要包括对股票（或参股性质的其他证券）和债券（或其他债务性债券）的管制。按照购买主体的不同，分为非居民在境内购买、非居民在境内发行或出售、居民在境外购买、居民在境外发行或出售四个部分。表6-4汇总了中国对证券投资的管制状况。

表6-4　证券投资管制框架

续　表

资料来源：根据外汇管理局《外汇管理概览（2009）》第三章和《2011 IMF汇兑安排与汇兑限制》整理而得。

1.QFII管理

合格境外机构投资者（QFII）制度是指允许符合条件的境外机构投资者经批准汇入一定额度的外汇资金，并转换为当地货币，通过严格监管的专用账户投资当地证券市场，其本金、资本利得、股息等经批准后可购汇汇出的一种资本市场开放模式。QFII制度管制的主要内容：一是资格条件的限制（准入门槛），二是投资规模的限制（投资额度），三是投资通道的控制（专用账户），四是资金汇出入限制（锁定期）等。

QFII作为过渡性制度安排，是那些货币没有自由兑换、资本项目未完全开放的新兴市场国家或地区实现资本市场有序开放的特殊通道。印度、韩国、中国台湾地区在证券市场开放初期都引入了QFII制度。QFII制度实质上是一种资本管制措施，通过限制国外资本的流入规模和流出速度，进而限制外国资本对一国国际收支和金融市场的影响力，降低开放过程中的风险。现行QFII管理框架包括市场准入审定和投资额度审批，分别由中国证监会和外汇管理局负责，具体监管分工如下：中国证监会负责QFII资格的审定、投资工具的确定、持股比例限制等。外汇管理局负责投资额度的审定、资金汇出入和汇兑管理等。

2.QDII管理

合格境内机构投资者（QDII）制度是QFII的反向制度，它是指允许符合条件的境内机构，经监管部门批准，在一定额度内，通过专用账户投资境外证券市场的一种开放模式。QDII制度管制的主要内容：一是资格条件的限制，即符合一定条件的商业银行、保险机构、基金管理公司、证券公司、信托公司等资产管理类机构，经监管部门批准后方可取得相应资格；二是投资规模的限制，即上述机构投资只能在一定额度规模内开展境外证券投资；三是投资通道的控制，上述机构开展境外证券投资需通过专用账户进行，资金汇入、汇出均受到严格的监管等。

QDII制度是在一国货币没有实现自由可兑换，资本与金融账户尚存在管制的情况下，有限度地允许境内投资者投资境外证券市场的一项过渡性的制度安排。QDII制度实质上是一种资本输出管制措施，在境内机构对境外金融市场，包括金融产品、投资运作及规则了解不够，缺乏境外投资运作管理经验的情况下，适当控制规模，稳步、有序开放有助于防范境外投资风险，保护境内投资者的利益等。

目前QDII包括三类机构，即商业银行代客境外理财、保险资金境外运用和基金管理公司等境外证券投资。根据职责分工，QDII管理基本框架设定如下：一是由银监会、证监会、保监会分别负责银行、证券和保险等境外投资业务的市场准入，包括资格审批、投资品种确定以及相关风险管理；二是外汇管理局负责QDII机构境外投资额度、账户及资金汇兑管理等。

3.境外上市外资股（H股）管理

境外上市外资股是指中国境内股份有限责任公司向境外投资人发行的股票，在境外公开的证券交易所流通转让。境外上市管理的基本框架：一是由证监会对企业境外上市申请进行审核，涉及国有企业的须国资委出具意见，涉及募集资金投向及产业政策的须征求发改委意见；二是企业境外上市后须到外汇局办理境外上市外汇股票登记；三是资金调回须到外汇管理局办理备案手续，资金结汇须经外汇管理局核准；四是涉及境内股东增持、减持境外上市股份证监会应出具意见，增持、减持、回购境外上市股票涉及资金结汇、购付汇须经外汇局核准等。从管理现状看，目前境外上市涉及的外汇管理基本上无特别的管制，只保留了登记和结汇的真实性审核。

4.境内上市外资股（B股）管理

B股也称人民币特种股票（与A股——人民币普通股票相对应），是指在中国境内注册的股份有限公司向境外投资者（外国自然人、法人和其他组织，香港、澳门、台湾地区自然人、法人和其他组织）发行并在中国境内证券交易所（上交所、深交所）上市的股票。对B股的管理包括对发行者的管理、对投资者的管理和对证券经营机构的管理三项内容。对发行者的管理包括发行批准、外汇账户管理和汇兑管理。外币股票专用账户的开立和汇兑管理由国家外汇管理部门负责。对投资者的管理包括投资资格、资金汇兑和外汇账户管理。对证券经营机构的管理包括资格管理和外汇账户管理。资格管理由中国证监会和国家外汇管理局共同负责。

（三）对信贷业务的管制

信贷业务管制包括外债管理、贸易信贷管理和对外担保管理三个方面。

1.外债管理

外债管理有两个目标：一是宏观管理目标，即外债的规模和投向控制。表现为国家通过政策运用，适度控制外债规模，合理安排外债的行业、地区、期限和币种结构，保证足够的清偿能力，具体包括短期外债余额指标管理、境外发行外币债券管理和外债登记管理；二是微观管理目标，即外债的使用效益。目前，对外债使用效益的管理，主要体现在有关项目的事前审批中。

中国的外债管理分属多个部门，国家发展和改革委员会负责编制利用国外贷款的计划，汇总提出包括国际金融机构贷款、政府贷款、商业贷款和债券发行、项目融资等的中长期及年度利用外资计划，并会同商务部、财政部、中国人民银行等部门制订国家中长期和年度利用国外贷款的总规模，并报国务院批准。国家外汇管理局负责核定短期外债余额指标；核准外债的签约和提款登记、开户以及还本付息相关结售汇；外债统计监测和对外担保审批。此外，财政部负责主权债务的对外签约和债务资金的使用管理。

外债管理方式或手段主要包括数量管理和汇兑管理两方面内容。数量管理主要用于控制对外借款规模，汇兑管理主要包括登记、开立账户、结汇、购付汇等内容。在数量管理方面，外商投资企业的短期外债余额与中长期外债发生额之和不得超过投资总额与注册资本的差额。除外商投资企业以外的其他境内机构（包括中、外资金融机构和中资企业等），借用中长期外债需向发改委申请发生额指标，借用短期外债需向外汇管理局申请余额指标。在汇兑管理方面，外商投资企业的外债和国际金融组织或外国政府贷款可以结汇，其他外债（包括金融机构的外债和中资企业直接对外商业性借款）均不能结汇（见表6-5）。

表6-5　中国现行外债管制框架

注：*所发生中长期对外借款总额与短期对外借款余额的差额不能超过项目投资总额与注册资本金的差额。如超过该差额，则项目投资总额须由国家发展和改革委员会重新审定。
资料来源：肖凤娟：《1978年以来中国的外汇管理体制改革与资本管制政策》，《中央财经大学学报》，2011年第5期，第35—39页。

（1）短期外债余额指标管理。

短期外债指偿还期限在一年及一年以下的外债。短期外债余额指标通俗地讲就是债务人可以借用的短期外债上限，这个上限是一个“余额”概念，也就是债务人累计借用的短期外债减去累计偿还的本金的差额。目前外资企业借用外债是按照“投注差”原则管理的，简单讲就是外资企业借用外债的上限或额度是由它的投资总额与注册资本两项之差决定的。在这个差值之内，他们能较自由地借用外债，并可以方便地将外债结汇成人民币使用。但中资企业的情况有所不同，他们不享受“投注差”原则，借用外债的准入门槛较高，需要审核一系列财务指标，而且按照现行政策即使借到外债也无法结汇使用，因此他们在实际中很少借用外债。

（2）境外发行外币债券管理。

境内机构在境外发行外币债券归于外债管理框架之下，并按债券期限的不同，分属短期外债和中长期外债管辖口径。境外发行债券有较严格的审批程序：境内机构境外发行中长期债券需由发改委、外汇局审批；境外发行短期债券，则须由外汇局审批。两种情况均须办理外债登记手续。此外，与境外发行外币债券有关的开户、资金划转及汇兑均须外汇局核准。

（3）外债登记。

凡是借用外债的境内机构（目前个人不允许借用外债）均须履行外债登记义务，即债务人在签订借款合同后，须在规定时日内前往国家外汇管理局及其分支机构，登记所借用外债的金额、币种、利率以及期限等数据信息。外债登记分为定期登记和逐笔登记。除国家部委借用外债实行定期登记外，境内其他机构借用外债均实行逐笔登记。

2.贸易信贷登记管理

在贸易中，贸易的货物流（货物交割）与资金流（货款收付）在发生时间上往往会有早晚差异，即货物交割有时早于货款收付，有时又会晚于货款收付。货物交割（所有权的变更）时间早于或晚于货款的收付时间，会形成企业间的预收（付）货款或延期收（付）款，这些都是短期融资行为（也可能持续较长时间）。这种因贸易中货物流与资金流的时间差而产生的融资行为，就是贸易信贷。外汇管理中的贸易信贷专指跨境贸易中企业之间发生的贸易信贷。

贸易信贷是一种短期融资行为，其中预收货款和延期付款属于对外负债，预付货款和延期收款属于对外债权。现行贸易信贷登记政策的主要内容有网上登记、联网核查、注销登记和额度调整、占用及释放。在《IMF汇兑安排和汇兑限制》中，信贷业务管制包括贸易信贷和金融信贷两部分（见表6-6）。

表6-6　信贷业务管制框架

资料来源：根据外汇管理局《外汇管理概览（2009）》第三章和《2011 IMF汇兑安排与汇兑限制》整理而得。

3.对外担保管理

担保是指担保人以保证、质押、抵押等方式向债权人承诺，当债务人未按约定偿付债务时，由担保人履行偿付义务。当一项担保的担保人在境内，而债务人或债权人至少一方在境外时，此担保属于对外担保。对外担保构成对外或有负债，一旦债务人违约（担保履约），将直接形成担保人的对外负债（或债权）。随着中国企业国际化程度日益提高，对外担保需求显著增加，对外担保金额规模成倍上升，在现有监控手段尚不完善的情况下，为防止银行、企业对外担保增长过快，保障国家债务安全和国际收支平衡，有必要对对外担保实施一定程度的管理。对外担保管理的主要原则：一是总量控制，二是防范偿债风险，三是保障中方利益。