基础教育管理

5.2　基础教育管理

5.2.1　我国基础教育发展概况^[9]

我国基础教育包括幼儿教育、小学教育、普通中等教育。1949年以前，中国的基础教育十分薄弱，教育发展水平最高的1946年，全国只有幼儿园1300所，小学28.9万所，中学4266所。1949年中华人民共和国成立后，中央和地方各级政府非常重视发展基础教育，投入大量的人力和财力普及教育。特别是1978年改革开放以来，中国的基础教育事业进入了一个新的发展时期。1985年中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》中提出了“实行基础教育由地方负责，分级管理的原则”，从而极大地调动了地方各级政府，尤其是县、乡两级政府办学的积极性。1986年全国人民代表大会颁布《中华人民共和国义务教育法》，使中国的基础教育走上了法制的轨道。1993年中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，明确了到20世纪末中国基础教育的发展方向和基本方针。1999年初国务院批转了教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》，这一计划是教育战线落实“科教兴国”伟大战略的具体举措，是在落实《中华人民共和国教育法》及《中国教育改革和发展纲要》基础上提出的跨世纪教育改革和发展的施工蓝图。6月，中共中央、国务院发布了《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，为构建21世纪充满生机活力的具有中国特色的社会主义教育体系指明了方向。新中国成立50年来，中国的基础教育事业取得了巨大成绩。根据教育部发布的《2007年全国教育事业发展统计公报》数据显示：2007年全国共有小学32.01万所，在校生10 564万人，小学毕业生1 870.17万人。小学学龄儿童净入学率达到99.49%，其中男女童净入学率分别为99.46%和99.52%，女童高于男童0.06个百分点。2007年全国共有幼儿园12.91万所，在园幼儿（包括学前班） 2 348.83万人，幼儿园园长和教师共95.19万人。2007年全国共有特殊教育学校1 618所，招收残疾儿童6.34万人，在校残疾儿童41.93万人。其中在盲人学校就读的学生4.48万人，在聋人学校就读的学生11.85万人，在智障学校及辅读班就读的学生25.60万人。在普通学校随班就读和附设特教班就读的残疾儿童招生数和在校生数分别占特殊教育招生总数和在校生总数的67.11%和64.88%，残疾儿童毕业人数5.03万人。

5.2.2　基础教育的管理体制

我国基础教育实行在国家宏观指导下主要由地方负责，分级分工管理体制。教育部负责制定有关基础教育的法规、方针、政策及总体发展规划和基本学制，设立用于补助贫困地区和民族地区师范教育的专项基金，对地方部门教育工作进行监督指导等。省级政府负责本地区基础教育的实施工作，包括制定本地区基础教育发展规划和中小学教学计划、组织对本地区基础教育的评估和验收、建立用于补助贫困地区和少数民族地区的专项基金、对县级财政教育事业确有困难的地区给予补助等。县（市、区）级政府在组织义务教育的实施方面的主要责任，包括统筹管理教育经费、调配和管理中小学校长和教师、指导中小学教育教学工作等。乡级政府负责本辖区义务教育的落实工作。国家鼓励社会各界共同参与中小学的办学及管理。许多地方的中小学校同附近的企事业单位、街道或村民委员会建立社区教育组织，吸引社会各界关心、支持学校建设。

5.2.3　中小学教育

我国的中小学分小学、初中、高中三个阶段。小学有5年制和6年制两种。初中有3年制和4年制两种。小学和初中属义务教育阶段。普通高中学制3年。我国的中小学教育工作主要围绕以下几方面展开。（1）实施九年义务教育。1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布以来，各级政府积极实施九年义务教育，取得了显著的成绩。大中城市和经济比较发达的农村地区已基本普及了初中教育。我国政府非常重视农村、边远贫困地区、民族地区和女童的义务教育普及工作。1987年，国家教委和财政部颁发了《关于农村基础教育管理体制改革的若干问题的意见》。目前我国农村普遍推行“县、乡、村办学，县、乡两级管理，以县为主”的体制，把发展教育，提高劳动者素质同发展地区经济，加强精神文明建设，提高人民生活水平结合起来，调动了各级地方政府和社会力量与农民群众办学的积极性，促进了农村教育和当地经济的发展。目前，全国有96%以上的小学、91%以上的初中、68%以上的高中设置在县镇和农村。在农村教育中，女童入学问题是个非常重要但又十分困难的问题。宪法和其他法律都明确规定男女平等受教育的权利，还制定了男女平等受教育的政策，采取了一系列有利于女童入学的措施，女童教育取得了历史性成就。据1999年统计，全国女童入学率已达99.0%，五年巩固率为92.62%，中小学在校生中女生所占比例和受教育年限有了明显增长。

5.2.4　德育工作

1988年国家教委颁发试行《小学德育纲要》和《中学德育纲要》，这是中小学德育工作的总纲，规定了小学、初中、高中三个阶段的德育目标，教育内容和基本要求，以及德育途径，教育原则和实施办法等，体现了国家对中小学生思想和政治素质的基本要求。学校实施德育的主要途径有：思想品德课及其他各科教学；学校、班级工作；课外、校外活动和共青团、少先队、学生会组织工作等。同时，德育还要与家庭教育、社会教育密切配合。此外，国家教委还制定了《小学生守则》、《小学生日常行为规范》。这是对中小学生思想品德行为的基本要求，也是每个中小学生必须遵守的行为准则。

5.2.5　其他类型教育

劳动和劳动技术教育在中小学教学计划中均已被正式列入课表。从小学三年级起开设劳动课，目前已形成了统编教材与乡土教材相结合的教材体系，专职教师与兼职教师相结合的师资队伍。体育卫生教育是中小学学校教育的重要组成部分。1990年国家颁布了《体育工作条例》和《学校卫生工作条例》，为学校体育、卫生工作的健康发展，提供了法律保证。艺术教育是向学生进行审美教育——美育的主要途径，我国全日制小学和初中按现行教学计划规定均开设音乐课和美术课。校外教育是培养中小学生德智体美全面发展的重要途径。我国中小学校外教育工作是在国务院妇女儿童工作委员会的领导支持下，与有关部委共同配合进行的。目前，全国已建有校外教育机构2 000多个，并配备了一支专（兼）职的校外辅导员队伍。

5.2.6　发展基础教育要处理的关系

从我国基础教育演变过程可以看到，有几对矛盾范畴或关系范畴对课程政策发挥着重要影响，而这几对关系范畴，也是制定课程政策必须认真考虑的问题。

1.政府行政指令与教育发展规律的关系

课程政策是国家教育意志的体现，必须反映国家的教育方针和教育目的。政府代表人民行使制定课程政策的权利，并进行相应的课程管理职能。但政府制定课程政策，必须遵循教育规律，必须建立在对国家的教育实际和国际教育发展进行充分科学的研究基础之上，而不能凭主观和长官意志，特别是不能为了片面追求教育的短期结果、完成“任务”而作出不符合教育规律和实际可能的决策。课程政策应具有一定的连续性和长期性，不能变化太频繁。50年基础教育课程政策的发展变化是一个不断摸索、曲折前进的过程，其中有喜有忧、有经验也有教训；其中一个重要经验是，正确的课程政策的制定既要体现国家的教育意志，也要遵循教育规律，并把两者辩证统一起来。

2.全球化与本土性的关系

制定课程政策，制定教育目标，必须从我国的实际国情出发，符合本民族的文化传统，具有民族性和民族总体特征，有利于本民族整体素质的提高。强调本土性不是抵制全球化，强调全球化也不是采取简单的“拿来主义”，而是强调民族性与国际性的统一。一个民族，只有把自己放在国际大环境中才能找准自己的位置。课程政策的制定，也应符合国际教育和课程改革的基本趋势，不能落后于国际教育发展的步伐。课程的国际性和民族性这一对矛盾一定要处理好，尤其是在未来时间更是如此。

3.多样化与统一性的关系

从历史上看，我国在基础教育领域，基本上采取了统一性课程发展方针，或者说我国在大多数时间和大多数地区实行了中央高度统一的课程政策。但是，我国也曾经尝试过下放课程管理权利，允许地方编写并使用自编教材。特别是20世纪80年代中期以来，我国逐步推行课程教材多样化政策，在实践中产生了积极效果。综观基础教育课程发展50年的全过程可以发现，课程统一性与多样化是一对经常起作用的矛盾，二者之间存在着辩证统一的关系，不能人为地割裂。统一性代表着国家对教育的基本要求，是国家教育意志的体现；而多样性则是教育实际和学生发展、国家教育长期发展的客观要求。统一性是多样性基础上的统一性，而多样化是统一性要求前提下的多样化。多样化不是不要国家意志，不等于地方化，不是单纯地追求花样翻新，更不是不顾客观规律的标新立异。多样化的实质在于课程的创新，归根到底在于教学质量。至于是实行统一性政策，还是实行多样化政策，必须视特定的历史情况而定。

4.继承性与发展性的关系

基础教育的发展是历史的连续的过程，是一个国家或地区的民族文化传统、教育传统与现代文化教育和国际教育进步结合的产物。在制定基础教育的政策时，必须处理好继承与改革的关系。既不能采取历史虚无主义，也不能墨守成规，而应批判地吸收有用成分。对国外课程及其政策，既不能全盘西化，也不能一概否定。

此外，还应正确处理好基础教育的普及与提高的关系；基础教育与职业教育的关系，基础教育管理中国家、地方与学校的关系；课程结构中必修课程、选修课程、国家课程与地方课程的关系；课程的阶段性发展与长期发展的关系，等等。