基金组织职责以及面临的挑战

二、基金组织职责以及面临的挑战

基金组织的主要职责是推动国际货币合作，促进成员国和世界的经济和金融稳定，并以此作为持续经济增长的基础。基金组织促进国际货币合作并向成员国提供政策建议和技术援助，从而使成员国能够实现并保持金融稳定和对外生存力，并建立和维持强劲的经济。同时，基金组织提供贷款，提供政策规划支持以解决国际收支问题。概括起来，基金组织的职责主要体现在以下几个领域:(1)监督，一方面监督国际货币体系，另一方面监督每个成员国的经济政策，即是否实施有利于有序增长和价格稳定的政策、是否促进稳定的汇兑安排和避免汇率操纵以及是否向基金组织提供本国的经济数据;(2)贷款，向国际收支发生困难的成员国提供临时性资金融通以及针对低收入国家旨在经济增长和减贫的贷款;(3)结构改革和制度建设提供技术援助，帮助成员国发展健全的决策制度和经济政策工具;(4)对成员国采取的一些合意的举措进行“认证”。

纵观基金组织运行的历史过程，在不同时期基金组织所发挥职责的侧重点是不同的。例如，20世纪80年代和90年代，基金组织在成员结构变化和制度建设方面所发挥的作用明显，1997年东南亚金融危机后，基金组织对合意的标准和工作守则提供认证以及提供特定的经济数据变得相对重要。基金组织自成立六十多年来，在加强国际货币合作、建立多边支付体系、促进国际汇率稳定、维持国际收支平衡、防止和解决国际债务与金融危机等诸多方面都做出了积极的贡献。例如，20世纪50年代和60年代固定汇率体系的维持、80年代拉丁美洲的债务危机、东欧国家经济转轨以及90年代新兴市场国家金融危机，我们都可以见到基金组织发挥作用的身影。

然而，经过60多年发展基金组织面临着来自多方面的挑战。每次挑战都对基金组织所发挥的作用提出新的要求，基金组织是在各种挑战中通过变革来谋求发展。截至目前，基金组织面临三次大挑战:

(一)布雷顿森林体系内在矛盾对基金组织的挑战

基金组织建立直至20世纪70年代，国际货币体系主要是建立在黄金-美元基础之上的“双挂钩”机制的布雷顿森林体系，该体系具有内在的不稳定性以及发生危机的必然性，即“特里芬困境”。

随着美元危机不断爆发，最终在1973年3月布雷顿森林体系彻底崩溃，维系13年的固定汇率体系解体。布雷顿森林体系的终结意味着基金组织的核心职责——在美元基础上支撑全球固定汇率体系——不复存在。此时，基金组织继续维持原有的职责就等于它面临着“寿终正寝”，然而基金组织选择了处理影响发展中国家和国际经济的金融和经济问题而继续留在国际货币金融领域。1976年基金组织在牙买加召开国际会议，会议对国际货币体系一些基本问题达成共识，同意将黄金非货币化、储备货币多元化以及汇率制度多样化等相关国际货币变革，新的国际货币体系(即牙买加体系)得以合法化。在布雷顿森林体系下，成员国货币要改变对美元的平价必须事先与基金组织磋商，并且要得到其批准。而在随后的牙买加体系下各成员国虽然可以自主选择汇率安排，但是任何汇率政策上的改变都要及时通知基金组织。这样，基金组织在牙买加体系下继续对成员国汇率政策实行监督。

布雷顿森林体系内在矛盾促使了该体系的瓦解，基金组织则在布雷顿森林体系瓦解后得以保留，并且成为随后的牙买加体系下国际货币金融领域的监督人。牙买加体系作为“无秩序的体系”的内在问题使基金组织在随后的国际经济发展中面临了再次挑战。

(二)基金组织的不断扩大以及不断涌现的货币危机对基金组织的挑战

在苏联解体和东欧剧变之后，基金组织成员国数量迅速上升，新增加的成员国主要是中东欧国家。成员国数量的增加对基金组织带来了新的挑战，基金组织从事着指导和支持这些国家从原来高度集中的计划经济向市场经济转型，例如包括建立央行、财政政策以及统计方面的援助。在此阶段，低收入国家也不断加入基金组织。在基金组织建立初期，非洲国家只有埃及、埃塞俄比亚以及南非是创始成员国，而到了1990年非洲的53个国家都成为基金组织的成员国。这些国家占据基金组织成员国总数的比例约为三分之一，这些成员国的人均收入很低、经济问题根深蒂固，迫切需要基金组织的各项优惠贷款。伴随经济金融全球化以及私人资本市场的不断深入发展，国际金融市场的结构变得十分复杂，也更难驾驭和控制。这样，一旦国际金融市场风吹草动，私人资本流动会急剧逆转，20世纪90年代国际资本流入逆转所引致的货币危机不断涌现。

基金组织的扩大以及货币危机增多为基金组织带来了多种挑战:东欧国家的加入使基金组织面临着前所未有的技术援助的重任，而低收入成员国的不断增多增加了贷款需求，货币危机涌现使得基金组织到处“救火”。低收入的成员国增加使得基金组织从援助国就收支调整的短期贷款的国际机构向对发展中国家和转型经济提供长期有条件贷款以及宏观经济政策建议的国际机构。对于1994年墨西哥金融危机的援助被视为基金组织转化为“新基金组织”的分水岭，基金组织批准了墨西哥一项18个月178亿美元的备用贷款，其资金援助的规模远远超过以前基金组织提供的援助水平。而到了1997年东南亚金融危机，基金组织承诺援助为1000亿美元，远远超过了在墨西哥金融危机的援助金额。

1.贷款条件

贷款条件是成员国向基金组织借款时政府做出加强经济和金融政策必须达到的政策条件。早期国际货币基金组织的贷款条件主要关注与汇率和宏观经济政策。随着越来越多的发展中国家向国际货币基金组织贷款，国际货币基金组织贷款条件开始涉及结构改革，例如私有化、财政改革、金融部门改革、贸易改革以及中央银行独立等。

接受贷款的发展中国家对于这些干预本国内政的附加条件颇有意见，而且各项贷款的附加条件对于发展中国家来说比较苛刻。特别在东南亚金融危机时的表现特别突出，基金组织对印度尼西亚的紧急援助附加100多项结构性政策条件，覆盖范围过宽并且相关条目过细。正如Taylor(1998)所指出，基金组织对于东南亚金融危机的贷款条件被认为极端不恰当，将一场流动性危机转化为偿债力危机。

2.贷款的作用

基金组织转化为长期有条件贷款的提供者使得低收入成员国对基金组织产生了依赖，而且通过这些贷款基金组织获得了影响接受贷款的成员国政策制定的能力。对于基金组织贷款给低收入国家，西方发达国家研究者所认为的基金组织对中低收入国家的贷款产生了依赖的观点曾一度流行。例如，根据美国卡特研究所资深研究员班度(Doug Bandow)的研究，基金组织的“援助等同于依赖”，他考查1947年到1989年国际金融融资项目，发现有6个国家依赖基金组织的贷款超过30年，24个国家依赖20～29年，47个国家依赖10～19年。对于用于紧急援助的贷款，基金组织在其2006年所出版的概览认为提供给韩国的紧急援助是成功的范例，并且指出按照任何标准来衡量，基金组织在1997年12月对韩国的210亿美元贷款数额都很大，该项紧急援助有助于韩国在1998年初恢复金融稳定并在下一年恢复强劲经济增长，韩国提前偿还了基金组织的贷款。

然而，对于基金组织贷款的作用美国的一些政治力量却存在不同意见。例如，斯坦福大学胡佛研究所的一份公共政策评论(1999)提供了关于基金组织的反例中指出基金组织的贷款存在“道德风险”，并且认为在基金组织提供贷款的项目中利率以及贷款条件都不能有效限制道德风险。在经济学文献中，当银行或者政府被最后贷款人或存款保险保障着，它们故意从事着高风险的经济活动道德风险问题就存在了。具体针对基金组织贷款来说，就是指基金组织越是援助这些国家，这些国家就越认为出现任何问题基金组织会来挽救它们，结果就越容易出现危机。

3.基金组织能否成为国际“最后贷款人”

关于“最后贷款人”论述较早就出现于经济学文献，其是指能够在出现危机或者流动性短缺的情况下负责应付资金需求的机构。有观点认为基金组织并没有在货币危机中发挥着有效作用。例如，舒瓦茨(Schwartz，1998)认为基金组织完全不适合胜任国际“最后贷款人”，他强调指出各国中央银行是本国商业银行的最后贷款人，中央银行可以创造高能基础货币、反应迅速并且能够果断地阻止银行业的恐慌，基金组织则缺乏这些特性。Ian Vasquez(2005)指出一个真正的“最后贷款人”是以一定的惩罚比例提供给暂时受恐慌威胁有偿还能力的银行，借以遏制金融风暴的冲击。相比之下，基金组织提供补贴资金来救援资不抵债的金融机构，因此基金组织不能发挥“最后贷款人”功能。

然而，Stanley Fisher(1999)评论国内经济情况下的“最后贷款人”问题，指出其一般承担着两个重要功能:危机的借贷者和危机的管理者，对于中央银行是不是唯一的“最后贷款人”以及最后贷款人是否必须具备创造货币能力等用来质疑基金组织是不是有效的“最后贷款人”论断，结合经典文献和以往国际金融危机实际作出明确回答。而且，他认为在国际货币体系下也需要最后贷款人，尽管基金组织不是一个国际中央银行，但是基金组织在当前体系下从事着最后贷款人的某些重要功能。

4.是否需要基金组织

在不断的争论中，国际社会甚至出现了取消基金组织的观点。例如，诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼教授(1998)认为基金组织有且只有一个功能就是监督布雷顿森林体系下的固定汇率体系运行，在布雷顿森林体系崩溃之后基金组织的作用已经消失，按理应该关闭。美国前国务卿舒尔茨(George Schultz)认为基金组织对东南亚金融危机的拯救是对国际投资银行和投资基金的拯救，是政治对市场的无端干预，并且认为应该彻底取消基金组织。胡佛研究所的公共政策评论(1999)指出一个不受干预的国际货币体系会给政府提供适当的激励来实行旨在可持续发展的市场为基础的制度改革，它会改善效率以及全球资本流动的协调，并且认为基金组织是过时的、不必要的以及产生相反效果的。

(三)全球经常项目失衡对基金组织的挑战

进入21世纪世界经济平稳增长，经济全球化以及区域经济一体化的发展态势带给全球经济新气象。世界经济和政治形势变化推动了基金组织不断地演变，而且基金组织的不断变革势在必行，否则基金组织就会被边缘化。例如，基金组织着手简化了备受批评的贷款附加条件。2002年9月，基金组织执行董事会通过了修改后的指导准则，强调将贷款条件仅仅适用于被视为达到基金组织所支持项目目标的“关键的”政策领域，重点放在主要宏观经济目标和政策工具上。然而，研究者Collingwood(2003)认为基金组织关于贷款条件新的指导准则是不精确的并且给基金组织自己相当宽松的范围来理解“关键”的含义，而且对于贷款附加的条件的数量也没有限制。

在全球经常项目失衡不断加剧的情况下，国际货币基金组织在应对全球经常项目失衡所发挥的有限作用备受批评，基金组织面临的压力比任何时候都大。当前对基金组织的批评有些来自发达国家，有些来自发展中国家，归纳起来主要集中在如下几个方面:基金组织的合法性，基金组织对于全球经常项目失衡的作用问题，基金组织监督的有效性，基金组织金融资源是否足够以及基金组织透明度问题等。

西方发达国家针对基金组织原有的监督作用提出尖锐批评，基金组织的双边监督被指责难以发挥作用。例如，美国财政部国务卿亚当斯在2005年9月举行的基金组织和世界银行年度会议上指责说“人们认为国际货币基金组织是睡在通向其最根本职责——汇率监督的车轮上，这种直觉对于机构和国际货币体系都是非常不健康的”，美国财政部批评基金组织针对中国的汇率政策没有采取强力措施，显然美国财政部的指责是建立在人民币显著升值自动会降低美国经常项目赤字的不恰当判断上。此后，西方发达国家的高级官员针对基金组织的批评声不断，英国中央银行行长戴维斯·金以强烈的措辞警告基金组织当心“陷入默默无闻”。西方发达国家有建议将基金组织和经合组织或者是世界银行合并，最常见的建议是将基金组织对中低收入国家的贷款业务转向全球监督，并且重点是大国经济体的失衡问题。

代表发展中国家立场的研究者对于基金组织在处理全球经常项目失衡问题提出批评。例如，Frenkel(2007)指出当一个发展中国家国际收支出现赤字时，基金组织认为其必须考虑平衡国际收支的个体责任，而如今当一些发展中国家国际收支呈现盈余状况，基金组织的规则又说你们必须承担纠正国际收支失衡的责任。一些发展中国家对基金组织充当“华盛顿的工具”极端不满而转向区域经济和金融合作方式。例如，南美七国为摆脱基金组织和世界银行通过提供贷款向这些国家的经济决策所施加的影响，于2007年10月宣告成立南方银行。南方银行是为南美各国提供融资便利的区域金融合作机构。

全球经常项目失衡能够对基金组织带来挑战与当前全球范围内国际收支失衡问题与以往相比具有不同的特征和时代背景密切相关，主要体现在如下几个方面:

1.美国经常项目呈现前所未有的巨额赤字

20世纪80年代中期出现程度较重的赤字，随后在1991年经常项目平衡，但是自从20世纪90年代初期美国的经常项目就持续赤字。美国经常项目巨额赤字不断扩大，现在赤字额已经超过7000亿美元，2006年赤字额占GDP的百分比为6.5%。Obstfeld和Taylor(2004)的研究表明即使是在19世纪晚期美国处于兴起阶段其经常项目赤字额占GDP的百分比也没有超过4%。目前美国经常项目赤字创下19世纪晚期以来前所未有的历史记录，而且从绝对量上来看美国经常项目赤字额吸收了世界现存的全部外部盈余额的75%。

2.新兴亚洲经济体经常项目出现盈余

按照相关经济学理论，发展中国家理想的国际收支结构是经常项目赤字而资本项目盈余。当前的全球经常项目失衡的一个重要体现就是发展中国家尤其是新兴亚洲经济体经常项目出现盈余。新兴亚洲经济体的经常项目盈余与这些经济体的经济发展战略是不无关系的。在东南亚金融危机中，东亚经济体发现具有较少的流动性国外资产在防止金融市场恐慌方面力不从心，于是东亚经济体逐渐意识到不断增加的流动性是应对经济危机的一种重要的“自我保护”。在“自我保护”战略中，许多经济学家建议将流动短期负债转化为流动性较弱的长期负债，但是绝大多数亚洲经济体选择提高外汇储备。这样，新兴亚洲经济体为积累外汇储备，保持对美国的贸易盈余。

3.全球经常项目失衡的多边性与分散化

当前全球经常项目失衡是包括美国、中国、日本以及欧元区大国的国际收支失衡。第二次世界大战之后世界范围内国际收支失衡主要是双边的，首先是美国和欧洲，之后是美国和日本以及后来的美国和石油输出国。当前的全球经常项目失衡具有多边性，赤字方主要为美国而盈余方则包括了欧洲、石油输出国、日本、包括中国在内的发展中亚洲经济体以及拉丁美洲国家。而对于经常项目盈余国家数量来说，当前的全球经常项目失衡比20世纪80年代国际收支失衡要分散些。在1985年三个国家日本、德国以及荷兰占当时全球经常项目盈余的50%，2005年日本、中国、德国、沙特阿拉伯以及俄罗斯五个国家占据全球经常项目盈余的50%。

4.国际分工和生产的全球化

当前国际分工和生产日益全球化，产品的生产和制造过程被分解在世界范围内多个国家或地区。对外账户统计的是一段时期内一国对外经济交易，该统计账户不能完好体现当前国际生产全球化下所呈现各国在国际生产中的实际状况。例如，美国的跨国公司在本土研发中心设计出新产品设计方案，并且通过电子方式传递给国外的附属机构，最后附属机构所生产的最终商品到美国市场销售，此时美国对外账户仅仅反映在贸易账户恶化而没有体现出该公司的技术出口，然而美国企业却在获得盈利。中国的加工贸易情况也是国际分工变化下的典型例子，中国加工贸易发展带来贸易盈余，然而这些贸易盈余背后是低附加值的产品，具有典型的大进大出特点。