中国农村反贫困简要评价

三、中国农村反贫困简要评价

中国农村的扶贫开发，使农村贫困人口由1978年2.5亿减少到2008年的0.4亿，农村贫困发生率从30.7%下降到2.3%。贫困地区的生产生活条件明显改善，贫困人口的精神面貌发生了巨大变化。沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等革命老区群众的温饱问题已经基本解决，其他重点贫困地区，包括部分偏远山区、少数民族地区，面貌也有了很大的改变。历史上“苦瘠甲天下”的甘肃定西地区和宁夏的西海固地区，基础设施和基本生产条件明显改善，贫困状况大为缓解。贫困地区广大农民群众多年来吃饱穿暖的愿望得以实现，这在中国历史上是绝无仅有的纪录，在世界范围也是令人振奋的巨大成就。在全世界贫困人口每年以成千上万的速度增加，贫困问题日趋严重的情况下，中国取得这样的成绩，举世瞩目。

（一）农村反贫困的基本特征

从我国农村的反贫困历程与反贫困战略的演变可以看出政府反贫困的基本路径：以推动区域经济发展和提高贫困人口集中区域自我发展能力来实现减缓和消除贫困的目标。其特征主要表现为：第一，在扶贫方式上，改变单纯生活救济的办法，致力于在贫困地区进行基础设施建设，改造生产条件，帮助贫困地区形成新的生产能力；第二，在扶贫主体上，强调调动贫困地区广大干部群众发展经济的积极性，扬长避短，发挥优势，增长自我发展能力；第三，在扶贫客体上，将贫困人口集中区域（即国定贫困县和省定贫困县）作为扶贫的基本操作单位和工作对象；第四，在扶贫资源的管理体制上，改变单纯由财政渠道拨款救济，扶贫资金无偿使用的方式，转向以财政支持和银行贷款、无偿与有偿相结合的扶贫资金投放方式；第五，在扶贫资源的分配和使用上，改变平均分散使用资金的方式，并强调把各种渠道发放的资金集中起来，统筹安排，合理使用，以集中人力、物力、财力，一片一片地改变贫困地区的面貌；第六，在扶贫途径上，把扶贫作为一个系统工程，改变单纯的经济扶贫，进行科技、教育、物质生产等综合性投入，同时强调了在缺乏基本生存条件的地区，实行人口迁移和进行劳务输出。

选择的以区域经济发展为扶贫战略核心，以当地资源开发为依托，通过实施公共工程项目的政府扶贫，有着深刻的社会经济和历史原因：第一，从贫困人口的分布特征看，中国贫困人口呈区域集中分布，一是集中在广大的农村地区，二是集中在贫困县，其中分布在贫困县的贫困人口约占全国农村贫困人口的70%左右，从这一角度来看，解决中国农村的贫困与这些贫困地区的经济发展存在一定的直接关系。第二，从操作和管理角度看，以贫困地区作为扶贫客体和操作单位，至少对中央政府来说是最容易管理的。因为在计划经济体制仍占主导地位的扶贫前期，政府系统仍是最有力的组织系统，依托政府系统可以有效排除市场干扰，将区域经济增长所带来的利益直接传递给贫困者尤其是底层贫困者。当然，从客观条件来看，除政府系统外，还没有其他可供选择的替代组织或团体的出现。第三，从中国的二元社会结构看，以城乡隔离为特征的二元户籍制度下，中国政府对城市规模存在很强的控制，并认为农村人口不可能较大规模地流向城市尤其是大中城市，而且还认为发达地区农村的人口亦趋于饱和。从这一角度考虑，认为贫困问题的解决只能依赖于贫困地区的自身发展。第四，实践证明，中国政府长期实行的以救济为主的扶贫方式，效果难尽人意，而且容易形成贫困人口对国家救济的过分依赖，所以在确定新的扶贫战略时，进一步凸显开发式扶贫的作用，并因上述几方面的原因，选择以促进贫困地区经济增长的区域经济增长模式。毋庸置疑，这一扶贫模式在20世纪80年代中前期确实收到很好的效果，而到了20世纪90年代，收效则日见其微。原因很多，但与扶贫战略内在的局限性有很大关系。

（二）农村反贫困的缺陷

第一，在扶贫主体的确定上，过高估计了政府对地区经济增长成果分配中的作用。一是过分倚重政府和行政行为。从20世纪80年代初以来的扶贫工作“多数是政府行为而不是社会行为”。各种投资、扶贫拨款等也均由政府划拨，没有发挥市场的作用。二是在扶贫主体的确定上，过分强调了中央政府和地方政府目标的一致性，没有充分考虑到二者之间的目标偏差。特别是地方政府追求的主要目标和中央政府确定的扶贫战略目标发生抵触或冲突时，中央政府希望主要依靠政府系统来保证地区经济增长的利益主要流向贫困人口的设想可能落空。中国和发展中国家的扶贫实践表明，发展农业和开展劳务输出是减缓贫困的两个主要途径。但它们对增加地方财政收入的贡献非常小。因而贫困地区的政府在财政赤字的严峻压力下，往往倾向于选择以县办工业、乡镇企业为主要支持对象的区域经济增长战略，结果是中央政府确定的开发式扶贫战略转变为促进区域经济增长的扶贫战略，进而又演化为贫困地区的工业投资战略。这种战略导致只有极少一部分扶贫资金流入贫困户，从而使中央政府设定的扶贫战略难以奏效。三是对政府行为和市场行为的冲突重视不够，较多地强调了政府的作用，忽视了市场在资源配置中的主体作用，从而既造成扶贫资源的浪费和不合理使用，同时也是导致银行无法完整有效地参加到扶贫战略实施中的重要原因。此外，由于地方政府官员的信息不准确和信息甄别能力低下或其它原因往往引起扶贫资金分配不当，资金浪费和低效使用。地方政府和银行之间在扶贫资金使用上发生分歧的情况也屡有发生。这些问题固然与扶贫管理体制有关，但扶贫战略设计中存在的问题同样负有不可推卸的责任。

第二，在扶贫客体的确定上，注重宏观区域贫困，对微观层次上的贫困村、贫困户重视不够。毫无疑问，在全国贫困呈现高度集中的区域分布的情况下，贫困县的设立对于政府反贫困斗争的实施和扶贫资金的集中使用发挥了重要作用。但是随着时间的推移，以县为扶贫目标的瞄准机制存在的一些弊端便越来越明显地暴露出来。其一，实施地区优先的扶贫政策，国家将其用于扶贫的资源重点甚至全部转移给国家确定的贫困地区，容易引起对非贫困地区贫困人口的忽视，因为有30%的农村贫困人口分散在国家确定的非贫困县。其二，现行地区优先扶贫政策，是以县作为基本管理单位实施的，但是其所调查的样本贫困县内各乡镇间的经济发展水平和农民收入也存在一定的差异，贫困县的农民并不都是贫困人口。事实上，在国家确定的贫困县当中，平均只有不到30%的农村人口生活在贫困线之下。在这种情况下，如果没有严格的监督和制约，国家提供的扶贫资源就有可能流入贫困县内的非贫困乡镇和非贫困户，从而使瞄准机制的精确度进一步降低。其三，中国农村贫困人口比较集中的地区中，其中的一部分自然条件极其恶劣，从经济学的角度看，在这些生产和生存条件极差的地区投资，效率无疑是很低的，同时也限制了贫困地区农民摆脱贫困的选择空间。

即使是对瞄准机制偏差校正或补充的小额信贷资金，虽具有精度高、还款率高等区域瞄准机制所无法比拟的优点，但是小额信贷就其本身性质而言，是根本无法满足绝对贫困人口的需求的。一是项目的管理成本过高。因为小额信贷要进行经常性的小组会议，这无论对贫困者还是管理者而言，管理成本都很高。二是目前大多数小额信贷项目瞄准的并不是真正意义的穷人，而是只能称之为“亚穷人”的一类群体。出于项目成功率的考虑，目前的小额信贷项目在区域选择上往往倾向于选取那些交通比较便利，市场发育程度较好的地区，即使在一些真正落后的贫困地区进行的项目，所选择的“穷人”也并不是最贫穷的群体，而是一些具有其它收入来源，具备还款能力的“亚穷人”。

第三，在扶贫方式上，注重物质资本的输入，相对忽视人力资本的开发和塑造。现行的区域开发战略强调的是以当地的自然资源开发为依托，以增加基础设施，改善生产条件为手段，以产业开发为中心，并由外部输入短缺的生产要素（资金、物质），通过发展当地经济来摆脱贫困。从本质上说，它仍是一种以物质资源（主要是自然资源）开发为中心的发展援助形式。在西方国家，也曾以发展极理论为指导，通过制订优惠的投资政策，刺激投资者对落后地区进行投资开发，以调整生产力的地区布局。在实施这种地区发展战略时，他们也经历了一个从重视有形资本投资向重视人力资本投资的转变，即着重于培养创新精神，改造文化环境，通过一定的激励机制，促进物质资本和人力资本的双向流动，以提高资源的配置效率。我国目前的区域优先发展战略基本上是从开发利用自然资源出发，在区域开发中，注重物质资源的开发利用，相对忽视人力资源的开发和重新配置；注重短缺要素的单向输入，忽视生产要素的双向流动。一般说来，生产要素的流动范围越大，配置效率越高。而我国的区域开发战略是在一个较小的范围内配置生产要素特别是劳动力，这必然会降低配置效率。从更深层次上说，降低了贫困减缓的速度。

第四，在扶贫内容上，重视改善供给，轻视刺激需求。目前，开发性扶贫关注的重点是扶贫项目，其目的是为了改善贫困地区的生产、生活条件，实质是改善供给，而对于贫困地区内部需求，对地区经济的拉动却一味遭受冷遇。在扶贫目标上，重数量，轻质量，一味追求脱贫的数量，而忽视脱贫的质量，不注重对扶贫成果的巩固，返贫率高。

（三）农村反贫困面临的其它问题

第一，扶贫投资力度出现递减趋势。从20世纪80年代中期起，中国政府推行大规模的扶贫计划。从1978—2008年间政府累计投入的扶贫资金（主要指扶贫贴息贷款、财政发展资金和以工代赈专项基金）达1700多亿元。从名义上看，每年都有所增加，但扣除物价上涨因素的影响后，实际的投资不但没有增加反而呈递减趋势。政府累计投资的1700多亿元，如果按1985年的不变价格计算，实际投资总额不足850亿元，也就是说，在历年的扶贫投资中有50%的资金被物价上涨抵消，真正对贫困地区的生产和贫困人口的生活起作用的不足50%。政府投资力度的不足是导致扶贫政策低效性的主要原因。

第二，扶贫投资的工业倾向比较明显。应该说，投资取向的唯一目标在于收益最大化。根据贫困地区的自身的特点，应该优先发展农业。因为工业投资额大，动员面窄，只有部分农户能够参与，工业的受益覆盖面小。农业正好相反，除极个别地区外，农业资源都较丰富，而且不乏收益很高的特色农业条件，更重要的在于和工业生产相比，它所需投资小，稍有启动资金就能运行，家家户户都能参与，收益覆盖面大，市场风险相对较低，成功率高。1994年中国一些学者和美国斯坦福大学的贫困问题研究学者，通过对陕北、陕南和陕西省内其它贫困县的研究，也证实了这一点，即凡投资于农业项目的经济效益无论就其对整个贫困地区经济增长的贡献还是对农民收入增长的贡献都比投资工业显著。因此，扶贫战略理所当然应该优先发展农业。然而从扶贫开发资金使用的审计结果看，扶贫方向发展明显变化，一是扶贫开发资金的工业偏向明显。2004年国家审计署通过对592个国家扶贫重点县扶贫专项资金的管理使用情况的审计，发现一些地方扶贫贴息贷款主要投向了工业、电力、通讯、交通等基础性和竞争性行业，而用于扶持农户的小额贷款却逐年萎缩；二是投资于农业生产领域的资金下降，投资于工业生产领域的资金明显上升，投于农业的资金从1991年的占31.3%下降到1993年的26.9%，同期投于工业的资金从占总数的37%，逐年上升到1993年的43.8%，但这种投资偏差目前已得到很大纠正。据有关部门统计，1998—2002年的中央财政扶贫资金的平均投向，农业占40.8%，工业占22.5%，其中还有约6%左右是投向农副产品加工业，用于农村文教卫生和科技培训的社会服务约为5%，用于包括道路、农田水利、人畜饮水等农村基础设施建设的约占22.8%，而用于其他方面的约占到9%。

第三，扶贫投资漏出率高。具体表现为两种形式：一是扶贫资金被挪作他用，而没有用于扶贫。据报道，2009年贵州省有2200余万的扶贫资金被挪用。二是扶贫投资没有形成现实生产力，浪费较大。据一些学者调查，1997年，贵州省大约有40%的扶贫资金没有用于扶贫。据报道，贵州省1986—1996年共投入扶贫资金累计24亿元，开发近5000个项目，但有成效的仅占1/4，也就是说有75%（约18亿元）的扶贫资金是无效投入。同时，由于扶贫资金中很大一块是财政拨款（1993年扶贫资金中财政拨款占42.1%），但其绝大部分（1993年为75.2%）被用于县财政补贴即维持行政事业费开支和人员工资。

第四，脱贫速度不平衡。近几年我国脱贫的人口主要集中在东部沿海地区，中西部一些贫困面较大的省区，由于多种原因，脱贫速度相对缓慢。如山西省2001年有437万贫困人口，到2010年底还有276万；贵州省2001年底有871万，到2010年底还有505万。要如期解决贫困人口的温饱问题，难度极大。再者，即使目前基本解决温饱的贫困地区，每年仍然有20%～30%的农户返贫。

第五，返贫问题比较突出。返贫是指由于自然灾害、生态环境、经济格局调整、外部市场变化以及患病、升学等因素，原有的离开贫困或处于贫困标准线之上的人口又重新掉入贫困域或贫困线之下，再次成为贫困人口。返贫问题的普遍性暴露出脱贫人口的基本素质和抵御外来风险的能力较低。据有关部门统计，我国目前各地返贫率平均达到15%左右，西南、西北的一些地区更高达20%以上。有个别地区返贫人口甚至超过了脱贫人口。老少边穷地区中有相当一部分地区属于自然灾害多发地区，生产、生活条件差，抵御自然灾害的能力低，一遇灾害就容易造成大面积的返贫。

第六，城市贫困问题突显。在农村贫困人口还未妥善解决的时候，我国又出现了城市贫困人口，据有关专家统计，2004年中国城镇人口贫困发生率已经达到6%～8%，明显高于农村同期2.6%的水平。目前中国城市人口已占总人口的45%以上，并正在以每年1.5%左右的速度增长，预计2020年将超过60%或接近70%。其中，目前中国城市低保对象约2500万，如果包括流动人口的贫困人口数，会超过了3000万，预计今后每年新增城市贫困人口不少于70万。城市贫困问题突显，必然在客观上对农村反贫困造成早晨压力。

（四）农村反贫困的方向

第一，使反贫困走上法制化轨道。为了系统规范贫困治理工作，国家应尽快制定反贫困的相应的法律法规，其内容应当包括：①有关主体（指政府、社会组织和贫困人口）的权利和责任；②贫困线和贫困监测系统，确定独立的贫困监测机制；③确立反贫困的计划、决策、组织、管理、监督、评价等职责与机构，保证职责明确，程序规范；④对贫困人口的经济合作组织予以确认；⑤规范扶贫资金的筹措和管理，防止漏出。

第二，提高贫困人口参与能力。国际及我国反贫困实践表明，如果没有贫困人口的普遍、积极参与，政府的反贫困计划就难以有效实施。因此要十分重视为贫困人口主动参与反贫困创造条件，包括：引导和鼓励贫困人口建立以摆脱贫困为目标的各种经济合作组织；通过组织内部的互助、合作来增强反贫困能力；通过有组织地集体参与，更有效地配合政府的反贫困计划；建立贫困人口主动参与反贫困决策和计划的有效渠道；监督政府反贫困计划的运作，发表反贫困意见，以提高反贫困的针对性和效率；通过深化农村改革，为贫困人口提供参与反贫困的制度依据和法律保障，消除当前及今后贫困人口参与反贫困的种种制度约束。

第三，重视解决能力制约型贫困和短期贫困。能力制约型贫困指由于贫困户在体力和智力方面的严重缺陷，或者由于疾病困扰、智力低下和年老体弱而导致的贫困。解决能力制约型贫困的根本办法是通过建立社会保障制度，保证这部分缺乏自食其力能力的穷人基本的生活需要得到满足。短期贫困指遇到较严重的自然灾害或疾病打击时，一些本来不贫困的农户会在短期内陷入贫困。解决短期贫困出路有三条：①鼓励和实行家庭意外保险，以减少灾害对农户收入的影响；②在灾害发生后，政府要提供资金、技术、就业方面的支持来增加灾民的收入；③建立新的农村社会保障制度。

第四，基础设施和公共服务优先发展的国家支持政策。国家应通过财政转移支付，改善贫困地区的基础设施和公共服务设施，为广大贫困地区创造相对均等的竞争条件。在目前财力有限的条件下，应该优先发展对贫困地区经济增长和农户脱贫约束较大的项目。现阶段尤其要重点发展连接重要产品产地与市场的公路、便利农民销售产品的市场、严重制约资源开发的能源供应，改造中小学危房，改善学校的基本教学条件。同时要尽量发挥国家投资的种子货币作用，引导和吸收贫困地区和外部资金的投入。

【注释】

[1]有文献认为是：秦巴中高山区、陕北白于山区、黄河沿岸土石山区、中西部山区、中西部丘陵地区、沂蒙山区、闽西南、闽东北地区、努鲁而虎山区、太行山区、吕梁山区、秦岭大巴山区、武陵山区、大别山区、井冈山区、赣南地区、定西干旱山区、西海固地区。

[2]张磊.中国扶贫开发政策演变（1949-2005）［M］.北京：中国财政经济出版社，2007.2.6-7.