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美国的政府采购制度

时间:2022-10-31 理论教育 版权反馈
【摘要】:美国政府采购制度是美国国家预算中公共支出管理的重要手段。美国政府在实施采购制度满足自身要求的同时,也通过法律、法规来约束自己的采购行为。美国政府采购制度是建立在承诺基础上的。美国政府及议会时刻关注工业的发展,寻求政府采购的最佳方式。政府不断地从商业市场获取信息,改进采购方式并使其更加合理,维护采购制度的信誉,保持采购制度的透明度,这是美国人民对政府采购制度的厚望。

第二节 美国的政府采购制度

一、美国政府采购的基本情况

美国政府采购制度是美国国家预算中公共支出管理的重要手段。政府部门的大多数开支都要通过政府采购的方式进行。政府采购的办法和规定也多以法律的形式确定下来,使政府采购制度能在公共预算管理中发挥重要的作用,同时也保证了政府公共预算支出的高效、透明。

(一)政府采购的基本制度是确定的

政府部门的公共支出基本上都要按照政府采购的形式进行,政府采购制度形成了一套完整的体系,各种行为都有一定的法律规范和比较切合实际的操作方法。但是,就政府采购制度本身及其目标和作用而言,也是灵活多变的。随着美国政府在国内自由市场经济的发展过程中角色的不断变化,采购制度的目标也在发生着相应的变化。例如,随着美国经济的增长及美国政府规模的不断精简,政府采购在国内生产总值中所占的比例也在逐渐减少。同时,随着政府不断改进其采购的方式,采购制度的规则也在不断地更新和完善。

(二)竞争是美国采购制度最基本的原则

不论是“密封投标”(指政府不经协商与报价最低、能满足政府需求的投标商签订合同的采购方式)还是“协商采购”(指政府与报价方进行协商,并就价格、技术能力及其他质量问题进行谈判的采购方式),竞争能使政府有效地利用商业竞争和金融刺激,从市场上买到最好的商品及服务。

总之,在采购过程中,美国政府和其他单个的买方一样在自由市场进行采购。如果买卖双方不能达成交易,卖方没有任何义务根据特殊条件向政府销售商品。

(三)政府采购制度是建立在法制基础之上的

美国政府在实施采购制度满足自身要求的同时,也通过法律、法规来约束自己的采购行为。这些法律法规维护了采购信誉,保持了采购制度的透明,同时保证政府实现其社会和经济目标。

尽管在实行政府采购过程中,有不少人抱怨立法机构通过了太多的法律,总统及行政机构颁布了太多的法规,而且相当复杂,使采购制度负重累累,但从本质上说,法制程序体现的是民主精神,其目的是为了保证并兼顾各方利益,尽量满足全体公民及纳税人的要求。这些法律程序实际上是一种民主程序,它使政府采购制度能够帮助各级政府快捷、有效地采购自己所需的商品或服务。当然,在实际操作过程中,如果有些法律法规使政府采购制度过于臃肿,过于官僚化,政府会在一定的时候采取措施加以简化,精简条文。从目前情况看,精简采购程序,建立投资少、运行良好的政府采购制度是美国政府的当务之急,也是美国公众关注的热点之一。《美国副总统国内政绩周刊》曾有评论,对政府采购法律制度的改革是改善政府职能及工作程序、完善政府机制、建立公众信任的新举措。最近,美国政府采购的法律、法规及政策上已经有不少改革,它使政府可以从所采购的商品和服务中获取更大的利益,从而也使政府职能得到了进一步的改善。

(四)美国政府采购制度的“申诉”制度

公众(或供货商)可以对政府的采购行为(主要是对签约决定)提出申诉。这种申诉制度有助于维护采购的公正,捍卫采购制度的透明,并且这种公正和透明都是建立在竞争和立法基础之上的。这种申诉制度可以在很大程度上克服武断决议,大大减少政府在采购过程中发生的决策性失误所造成的损失。

二、美国政府采购的过程

美国政府采购过程由三个阶段组成:

第一阶段:确定采购需求。在这个阶段,政府部门(买方)要提出自己所需商品或服务,并对这些商品和服务做一个说明,说明必须包括所有跟该商品或服务价格密切相关的信息。

第二阶段:签订采购合同。这个阶段政府各部门签订采购合同具体的方式可能各不相同。政府部门采取哪种方式进行采购,主要取决于政府采购能否通过竞争的方式予以实现。在竞争激烈的采购中,政府通过采购邀请,向报价方说明具体的需求,然后卖方准备报价提案,政府再在各家报价提案中选定签约人签订采购合同。

风险负担是政府采购合同谈判中的一个重要问题。一般说来,采购过程中的风险是由政府和供应商双方分担的,分担的风险的多少取决于合同双方承担风险的能力。有时政府在采购中承担主要风险,这样做能给政府带来更大的利益,不然的话报价方就会以风险为由抬高价格,使政府受到更大的损失。

第三阶段:管理、执行采购合同。这个阶段包括一切必要的、旨在监督卖方执行合同的过程。这一阶段是为了保证卖方所提供的商品及服务满足合同上的质量及性能要求,同时保证卖方按期定量交货。美国政府采购制度是建立在承诺基础上的。根据承诺,所有商家均有权根据政府的需求说明进行报价,有权要求政府依照所说的评判标准,排除一切不相关的干扰,根据其提议的优劣对其报价做出评判。美国采购制度允许未中标的报价方或签约人对政府不合理的行为提出抗议,并由中立的第三方(即仲裁机构)听取其抗议并做出裁决。总的说来,联邦合同纠纷可以分为两类:投标抗议和合同索赔。

三、美国政府采购的方式

为了满足政府采购的需要,美国政府在采购中采取了一些特殊的技巧和程序。这些技巧和程序的修改反映了美国政府采购制度长达两个多世纪的进步过程,而大量资源的注入又刺激了这一进步过程。

美国政府及议会时刻关注工业的发展,寻求政府采购的最佳方式。政府不断地从商业市场获取信息,改进采购方式并使其更加合理,维护采购制度的信誉,保持采购制度的透明度,这是美国人民对政府采购制度的厚望。法院及各行政当局颁布法令,确保各级政府采购有章可循,有法可依。在这样的采购制度中,各大公司有权充分参加采购、参加竞争,使采购能在互惠互利、相互合作的原则下顺利执行。

(一)小额采购

美国政府机构都希望小额采购,因其程序简单易行,价格低廉,这一点美国国会早已有共识。

美国国会一直要求各级立法机构根据这样的程序制订相应的法律制度,保证各级政府机构使用“采购卡”便能从地方买到价格合理(低于2500美元)的商品或服务。如果采购金额在2500~25000美元之间,各级政府机构一般采用“货比三家”式程序:买方基于自己对当地贸易的了解,对小额商品报出有竞争力的优惠价格(如果没有同种小额商品,使价格不具竞争力,可以报价格有竞争力的其他商品),满足各级政府的需要,并根据电话联系时的三家报价发出采购订单。如果采购的金额巨大,政府机构往往在合同中不规定交货日期,也不规定采购数量。他们往往运用一些简单的技术,使合同签约各方展开激烈的商业竞争,最后才决定订货。这种方法既简单有效,又跟成本效益密切相关。它充分运用竞争的手段,使政府达到低价采购商品的目的。

(二)大额采购

一般说来,金额超过25000美元的采购(合同中不规定订货数量的采购除外)只在紧急需要的情况下才进行。大额采购一般采取以下两种方式之一进行:一是公开开标的密封投标;二是协商采购。如果采用密封投标的采购方式,与政府签约的报价方一定是报价最低、最负责任的一方;该方必须满足采购的一切要求,投标一经开标该方不得重新更改投标。如果采用协商采购的方式,政府可以根据商品的质量对价格进行协商,只要报价方商品的质量可靠,政府还可以适当提高采购价格。

由于协商采购这一方式不但灵活多变,而且可以保证各级政府机构买到货真价实的商品及高质量的服务,越来越多的政府机构选择这种采购方式。为了更有效地运用协商采购过程中的竞争优势,各级政府对法律制度也做了相应的调整。如《1996年克林格尔·科享法案》规定:政府对最初的采购提案做出评估后,可以在协商采购中减少供货方的数目。这一规定为签约可能性不大的报价方节省了时间,避免了其进行不必要的提案修正,同时也使政府避免对不必要的提案进行评估,达到节省时间和经费的目的。

(三)“电子贸易”的演变

随着科学技术的高速发展,政府机构开始使用电子技术来提高其采购的效率。“电子贸易”指的是进行业务交易的电子技术,包括电子邮件、电子信息、国际网络技术、电子信息牌、采购卡、电子资金转接(即通过电脑进行付款、信息邮寄),以及电子信息交流(即贸易伙伴之间按规范的形式用电脑进行的商业信息交流)。

目前,政府机构主要使用“电子贸易”来进行交易,一是,创造良好的用户购买环境和为买方的政府简便、有效、毫无负担地进行交易,而卖方则便捷、节约地把产品推向市场;二是,使采购合理化,尤其是小额采购。

政府机构还使用电子目录及电子合同网络系统,该系统对一切合同业务进了分类安排。这样,政府机构运用电子技术就可以浏览目录或该网络系统,也可以通过电子技术直接订货。

四、财政预算程序

政府机构购买力的大小或所得拨款的多少取决于一年一度的财政预算,预算过程既涉及美国政府的行政机构,又涉及美国政府的立法机构。这一过程大致归纳如下:

(1)行政机构提出拨款要求后,书面提交行政管理及财政预算处。该处与总统核实拨款要求报告后,决定财政预算。

(2)准备财政预算文件,转交美国国会。

(3)国会经讨论通过“财政预算决议”。国会议员就税收收入和财政支出做出的决议性框架文件。“财政预算决议”通过之后,国会接着讨论是否通过对政府机构财政拨款的具体决议。

(4)总统及国会通过财政拨款之后,美国政府便通过财政计划管理人员、财政预算官员、财政管理及财政预算办公室、国会委员会以及国会的稽核部门——国会会计部监督财政预算执行。这种监督的目的在于:确保政府机构在财政支出上遵循法律要求,合理地使用财政拨款;确保财政计划与现行政策及法律制度不相抵触;确保政府机构妥善管理财政计划并取得预定的成效。

五、“集中采购”

美国联邦总署成立之前,联邦政府的每个部门都是自己采购办公设备。总务署成立后,经美国国会授权接管了这项工作。各部门物资的集中采购分别由信息服务部和供应服务部两个职能部门负责。信息服务部主要负责电脑、电话等电子、通讯设备的采购,供应服务部主要负责一般性办公用品的采购。

采购的方式有两种:一种是大集中,即由总务署汇总各部门对一般物品的需求,与有关厂家或公司签订合同统一采购;另一种是小集中,即将采购权下放到某个部门,由其根据特殊需要自行采购。信息服务部和供应服务部要审核它的采购计划是否必需,是否达到了应有的质量指标,如达不到要求则收回这种权力。根据国会的授权,总务署采取集中采购的方式为各部门服务是有偿的,即按采购额收取一定比例的服务费(这个比例是严格掌握的),用于物资的保管、运输、扩大集中采购的规模、提高管理水平。集中采购有以下好处:

(1)政府部门可以从总务署买到物美价廉的商品。由于总务署享有集中采购这一权力,故美国各生产厂家都看中了总务署这一巨大的客户,每年有数万家厂商向总务署提供商品信息,争相推销自己的产品。总务署有充分的选择余地,价格也可享受最大的优惠。

(2)总务署可以调剂各部门的余缺,实现物资的有效使用,避免浪费。实行集中采购后,总务署掌握了政府部门办公设备及日常用品的余缺情况,便于根据各部门预算中反映的需求进行协商调剂。

(3)政府部门可以得到周到、快速的服务。总务署对集中采购实行“一条龙”服务,即从订货、送货、设备安装到售后维修服务等,都为用户做了妥善安排。

六、管理机制

美国政府采购管理具有两大特点:强调政府管理职能的重要性和管理制度的科学性、严密性。

(一)政府采购中的行政管理职能

美国重视政府采购管理缘于其对招标采购的长期研究。他们认为,政府采购在国民经济中占有十分重要的地位。美国一方面成立了政府采购的行政管理机构(如美国事务管理局);另一方面还有“政府采购研究协会”等学术团体,深入研究政府采购理论并交流管理经验和技术。美国政府采用了政府采购法制化、规范化的管理模式,凡超过规定金额的项目一律由政府采购部门分别以公开招标或邀请招标的方式购买。美国的政府采购管理范围不仅包括物资或服务项目的购进行为,而且包括物资来源的研究,采购计划、决策、安排的确定,合同的签订以及最终执行结果的追查等,总之,政府对于采购的管理具有完整权限和广泛的涵盖面。

(二)科学、严密的招标采购管理制度

美国的招标采购管理的法律依据是《联邦政府采购法》,还有一系列完整的规章制度和供政府采购官员参考的《采购工作细则》,以比较科学和严密的管理制度和手段居于世界政府采购现代化管理的领先地位。美国的招标采购管理制度可概括为以下五个方面:

1.公开招标制度

统一招标单据:制定一致的单据格式,招标公告和通知、标书、招标文件及条款格式。

规定招标的步骤和程序:对招标的管理人员和操作人员进行定位,确定不同人员在招标过程中的工作范围和各个部门与人员互相衔接和配合的方法。以制度管理采购合同条款:使用统一的格式和条文对合同实行规范化管理。如,条款中的价格条件,政府给出六种标准供选择,同时规定每种价格条件的含义与解释;在技术规格条款中,明确规格设计的原则、方法以及应当参照的国家标准等。

2.作业标准化制度

详细制订招标采购操作规程,要求招标采购人员严格按照每一程序逐项完成。例如,将国际招标分为八个阶段,每个阶段又分数项步骤。第一阶段中由采购申请的提出直至审查共五个步骤。第二阶段,从起草标书、制作标书、发出通告,直至最后开标记录的整理共11个步骤。以此类推,八个阶段总共46个步骤。首先,将细分后的步骤制成“招标采购项目进度表”,统一编目和编号。最后,将进度表发给采购管理人员和操作人员,每一步骤完成后签字交付,待整项工作完成后形成资料齐全的档案。

这套科学的管理制度在大型的国家采购中,特别是头绪多、时间长的国际工程采购项目中发挥了很大的作用,以至美国各大私营企业纷纷效仿。

3.供应商评审制度

强调供应商资料种类和归档的方法。按照国家标准局的规定,提出对本国企业审查的项目、应提交的资料、审查的标准;对国外企业审查的标准、项目和方法。审查后及时整理编目并提出分析报告或列出合格供应商名单。

4.审计监察制度

按内容将审计分为采购审计和管理审计两部分。采购审计内容为审查采购部门的政策与程序,审核采购的数量和成本价格,以及采购过程中发生的一切财务事项。管理审计主要观察投标企业的组织结构、资料系统、工作效率、考核方法等有关管理事项。同时考核采购部门的工作计划的制订和工作进度情况。审计分为定期和不定期两种,内部审计与外部审计相结合。

5.交货追查制度

按工作程序分为三步:第一步,检查合同的签订,催促其按时完成;第二步,检查交货情况,督促其按时、按质、按量完成交货义务,一旦发现疑点,立即采取惩罚和补救措施;第三步,交货完成后,整理资料归档,以便今后对物资和项目使用情况跟踪调查。

(三)政府采购的管理机构

负责美国政府采购的专门机构是:美国事务管理总署,下设“联邦供应局”为具体采办部门。美国事务管理总署除了由设在华盛顿的总部负责全面的采购管理及制度的执行,还在全国各大城市设立分部,进行地区政府采购。联邦供应局设有五个职能处:供应管理处、购储处、标准处、运输管理处、动产利用处。

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