其他规范性文件的概念和特征

5.3.1　其他规范性文件的概念和特征

1.其他规范性文件的概念

其他行政规范性文件是指各级各类国家行政机关依法定权限和法定程序制定的除法规、规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。在实践中，行政措施、行政命令、行政规定都是其他规范性文件的具体表现形式。依据宪法和地方政府组织法的规定，各级人民政府及其职能部门有权以这些形式制定其他规范性文件。此外，通报、公告、办法、细则、说明等多种形式也可以成为其他规范性文件的表达形式。

2.其他规范性文件的特征

(1)主体的广泛性

制定其他行政规范性文件的主体是各级各类国家行政机关。根据宪法和地方组织法和有关法律的规定，国务院可以规定行政措施、发布决定和命令;各部、委可以发布命令、批示;县级以上各级人民政府及其工作部门可以规定行政措施、发布决定和命令;乡、镇人民政府可以发布决定和命令。

(2)效力的多层级性与从属性

其他规范性文件数量众多，各自的效力与制定主体相对应，从上到下呈多层级特点，下级规范性文件不能与上级规范性文件内容相抵触，并且分别从属于相应行政机关制定的行政法规、规章。

(3)规范性

其他规范性文件作为抽象行政行为，在其效力所及范围内普遍适用于管理相对人，具有执行力。

3.其他规范性文件种类

(1)创制性文件，指为不特定公众创设新的权利义务的其他规范性文件，分为依职权的和依授权的创制性文件。前者应当是授益性的，需严格规范，而后者是有期限的。

(2)解释性文件，指为了实施法律、法规和规章，统一各个行政机关及其公务员对法律、法规和规章的理解及执行活动，对法律、法规和规章进行解释而形成的规范性文件，包括法定解释和自主解释。根据《立法法》，法定解释的对象为行政法规和规章。自主解释则不限于行政法规和规章，还包括法律和其他行政规范性文件。

(3)指导性文件，指行政机关针对不特定公众事先实施书面行政指导时所形成的一种规范性文件。

4.其他行政规范性文件与行政法规、规章的关系

(1)制定主体范围不同。行政法规、规章的制定主体是由宪法和法律规定的特定的行政机关，而其他行政规范性文件的主体是大多数的国家行政机关，上至国务院，下至乡、镇人民政府。

(2)效力高低不同。行政法规、规章的效力等级高于其他行政规范性文件。当两者出现不一致时，以行政法规、规章为准。

(3)规范的内容不同。行政法规、规章可以在法定范围内设定权利和义务，但其他行政规范性文件无权做出涉及行政相对人的权利义务的规定。如行政法规和规章有一定的行政处罚设定权，而其他行政规范性文件无权设定行政处罚。

(4)规定程序不同。行政法规、规章程序较为严格、正式，而其他行政规范性文件的制定程序较为简单。行政法规、规章的制定程序由《立法法》、《行政法规制定暂行条例》及有关法律、法规规定，其他行政规范性文件的制定程序由《国家行政机关公文处理办法》规定。

(5)法律后果不同。根据《行政复议法》第7条的规定，行政复议机关可受理行政相对人同具体行政行为一并提出的其他规范性文件合法性审查的申请，也就是说其他规范性文件属于行政复议的受案范围;而行政法规、规章不属于行政复议的受案范围。