政府信息公开法的基本原则

第三节　政府信息公开法的基本原则

一、政府信息公开法基本原则的概念和特征

政府信息公开法的基本原则是指导信息公开活动，贯穿在政府信息公开立法、执法、司法过程中的最基本的法律准则。政府信息公开法的基本原则是一种最基本的法律准则，是用来指导政府信息公开法律规则的制定、实施的准则，具有宏观性。政府信息公开法的基本原则明确规定在政府信息公开法之中，或者通过政府信息公开法的具体规范体现出来。政府信息公开法的基本原则是政府信息公开法的适用主体必须遵循的行为准则，贯穿于政府信息公开法立法、执法、司法的全过程。

二、政府信息公开法的基本原则体系

我国《政府信息公开条例》明确规定了政府信息公开的基本原则。我国《政府信息公开条例》第5条规定，行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。第6条规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。

借鉴世界各国政府信息公开法的基本原则，结合我国《政府信息公开条例》的规定，笔者认为，我国政府信息公开法应确立以下基本原则:公开原则、及时便捷原则、真实原则、自由使用原则、平衡原则。

(一)公开原则

公开原则是指政府信息以公开为原则，以不公开为例外，除法律规定不公开的内容外，都应该公开的原则。尽管我国《政府信息公开条例》没有明确规定该原则，但从立法宗旨中，我们可探知对该原则的预设。根据信息公开原则，任何人在向行政机关申请公开信息时，不必说明获取信息的目的，以及自己和所获取信息之间的利害关系，只要提供自己所需信息的相关资料，以便行政机关检索即可。

政府信息既涉及公开问题，又涉及保密问题。哪些信息应公开，哪些信息应保密，是必须平衡的两个利益。公开是公民的基本人权利益的实现，保密是国家安全等公共利益的保障，任何一个政府的信息公开都是有限的，都是受其他诸多法律法规限制的。落实信息公开原则的具体举措就是将公开例外予以立法限制并且限制在最小范围内。首先，应严格限制权力主体的范围。就有权规定免除公开的主体由法律明确规定，并限定在较高层次的国家机关。避免每一级政府都是有权机关，否则政府信息公开法就会变成政府信息保密法了。

公开原则的另一层含义是指政府最大限度地利用互联网等网络技术公开政府信息。技术中立是电子商务法的基本原则，法律既不偏重传统技术，也不偏重信息科技。但在政府信息公开领域，将网络公开列为一项原则是十分必要的，按照这项原则的要求，政府应该普遍将其掌握的政府信息接入专用网络或者互联网，供国民查询。目前，发达国家纷纷提出了自己的“电子政务(电子政府)计划”，如美国的政府再构建计划(Reinvent Government)、英国的政府现代化计划(Modernizing Government)和新加坡的政府互联计划(Connected Government)。电子政府的出现，为政府信息公开的电子化提供了平台。电子政府是落实及时便捷原则的重要举措。所谓电子政府，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施(如电话、网络、公用电脑站等)，在其更方便的时间、地点及方式下，对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。^[4]电子政府的一项重要功能是政府信息上网。政府信息上网使传统的信息公开迈入电子化的信息公开阶段。

政府信息公开的电子化方式主要包括以下几种:(1)设立政府电子信息公告栏。(2)政府信息网上订阅方式。借鉴商业网站的无偿或有偿的信息订阅方式，任何人只要通过注册并留下电子邮箱地址，便可以定期或者不定期收到政府网站提供的政府信息。(3)建立政府信息资源搜索系统。第一种和第二种电子化信息公开方式所公开的信息内容和范围都极其有限，适用于政府机关进行的主动公开，但并不能满足社会公众对政府信息资源的特定需求。而建立政府信息资源搜索系统，公众可以通过网络搜索得到自己需要的信息，大大节约了其搜集信息的时间，也减轻了政府机关的工作任务。

而且，只有电子化的公开方式，才能更有效地促进政府信息的加值利用，实现真正意义上的信息共享。政府信息资源的加值利用体现在两个方面:其一是商业加值利用;其二是政府决策的加值利用。^[5]随着社会信息化转型的进展，政府信息公开的理论基础也在悄然转变，在单纯满足人民的知情权的基础上，增添了一个更重要的目的——通过政府信息公开大幅度提升国家的竞争力。这个目的就是通过政府信息的商业加值利用实现的。政府信息的商业加值利用表现在通过获取政府信息，制定经济发展战略，或者根据一定的方式进行加工成信息产品，出售营利。政府信息加值利用的第二个方面体现在政府决策的加值利用上。为了使政府的行政行为更加民主，更加体现人民的意愿，增强了行政决策过程中的民主化。“政府透过网路所作的资讯(信息)公开，将不仅是消极地将资讯公开出去而已，而是进一步积极地对资讯(信息)公开机制作加值利用，以回馈行政程序。”^[6]

《日本行政机关拥有信息公开法》第十四条规定:“行政文件为电磁性记录的，根据其种类、信息化的发展程度等状况以政令规定的方法公开。”我国《深圳市政府信息网上公开办法》于2004年4月1日起施行，该办法第2条第2款规定:“本办法所称网上公开是指将本条第1款所述政府信息在与国际互联网相联的深圳市政府的公众信息网络(简称政府公众信息网)上予以发布。”总体来看，电子化公开的方式的作用主要体现在以下几个方面:第一，大大减少了政府信息公开的投入。第二，公众获取政府信息的时间大大缩短了。第三，改善了行政效率与行政公开化。第四，信息公开的内容更加全面。第五，对经济产生了重大影响。

因此，电子政府和电子化信息公开实乃政府发展和信息公开之趋向，有鉴于此，笔者认为，网络公开为公开原则的应有内涵。

(二)及时便捷原则

我国《政府信息公开条例》第6条明确规定了及时原则。及时原则是指政府应该在最短的时间内及时公开信息的原则。确立该原则的目的在于更好地发挥信息的社会效益。尤其是事关重大的紧急信息，必须及时公开，如我国2003年爆发“非典”后，对“非典”疫情的公开。网络手段的采用可以及时公开信息，尤其是面对大众的公开。信息的价值在很大程度上取决于它的时效性，过期的陈旧信息往往对申请人而言，功用和价值大大地减少，甚至为零。

便捷原则又称便民原则，是指政府公开的信息应能够让人们较为容易、方便地获得和利用。我国《信息公开条例》第5条明文规定了便民原则。便民原则要求可以不受时间、空间限制，迅速获取信息;政府信息相对集中，便于全面掌握。

(三)真实原则

真实原则是指政府机关应该真实地公开自己掌握的信息，不得故意隐匿信息或提供虚假信息，对因提供虚假信息或不透露信息给个人或者组织造成损害的，应依法承担责任的原则。政府信息公开的目的是为了信息共享和进行政府监督，必然要求政府机关公开的信息具有真实性。政府信息公开法的真实原则，努力将政府信息客观化，排除对政府信息公开的阻挠。政府信息公开法的真实是一种法律上的真实性。在实践中主要是指客观性。客观性是指政府机关没有篡改公开信息的内容，不是虚假编造的信息。政府信息公开法的真实，并不要求一致性，不要求政府机关所公开的信息必须与客观实际情况相符。

有学者认为我国政府信息公开应确立的是准确原则。^[7]我国《政府信息公开条例》通过后，这种主张更占据了主流。但笔者认为，我国政府信息公开应确立真实原则，而不是准确原则，这与我国现行立法非但不矛盾，而且唯有如此才能和我国现行法保持一致。我国《政府信息公开条例》第5条规定:“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。”“准确”不是限定信息的内容，而是限定政府的公开行为。也就是说，行政机关公开政府信息的行为要及时、准确，不能拖沓，不能提供和政府记录系统不一致的信息。而对政府信息的内容是否和实际情况相符合并没有提出要求。从立法本意看，只要求政府提供的信息和政府记录相一致，没有经过篡改，即为准确。并不要求政府核实信息是否和实际情况相符合，对政府信息的真实性负责。因此，从我国立法来看，尽管出现了“准确”这一文字表述，但从内涵上讲，应认定我国现行法并未确立准确原则，而是确立了真实原则。准确原则对政府机关科以过重的责任，不利于信息公开的实现。另外，按照这个原则，不准确的就不公开，反倒给政府机关拒绝公开信息提供了借口。根据真实原则，只要政府机关公开的信息符合真实原则，政府机关即不承担政府信息公开法的法律责任。我国《政府信息公开条例》第6条第2款对真实但不准确的信息公开造成的社会危害提出了救济措施:行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。

(四)自由使用原则

自由使用原则又称免费使用原则，是指任何人依照政府信息公开法的规定，获取和使用政府信息均应免费。所以这个原则又称自由获取原则。根据免费使用原则，政府公开信息，不得借机向公民收取费用。费用的收取会给信息的流通和分享造成负担，过高的费用将明显抑制信息自由。然而，信息复制品的提供则可以收取成本费用。收取成本费是为了减轻财政负担，控制并不真正需要这些政府信息的人随意索取政府信息的复印件。另外，当依照法律应当支付检索、复制、寄送信息费用的人，经济困难时，政府应该对这些基本费用进行减免，从而使经济不成为禁锢信息自由的枷锁。

免费使用原则关系到政府信息公开法和著作权法的关系。政府信息即便符合法律对“作品”的保护标准，也不适用于版权保护。这是因为政府是公共服务机构，并非商业机构，不得利用信息牟利;另一方面，也可以起到鼓励信息传播的目的。商业机构或者社会团体可以自由复制、出售政府公开的信息，这样促进了政府信息的自由流通，实现了政府信息公开的根本价值。根据美国1976年《版权法》的规定，版权保护不适用于美国联邦政府的任何文件，政府不得以保护版权的名义垄断政府信息，限制政府信息的开发利用和流动。我国《著作权法》第5条第1款也规定，著作权保护不适用于“法律、法规、国家机关和决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文。”

政府信息的范围非常广泛，涵盖了政府机关掌握的许多信息，其中，涉及政府机关管理的相对人的诸多信息，对于这些信息的利用，应以不侵犯公共利益和个人利益为标准，不能因为是从政府部门得到的，就归为己有，任意使用。

(五)平衡原则

利益平衡原则在我国《政府信息公开条例》里称为“公正、公平”原则以及“不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的原则。^[8]平衡原则是指政府进行信息公开以及对公开信息的使用，应该维护与知识产权保护、国家秘密、个人信息以及行政效率之间的平衡关系。虽然政府信息公开法以公开为原则，但很多特殊的事项如果公开则会产生非常不利的后果，如国家秘密的泄露、个人隐私的曝光等会产生危害性后果，那么此类信息应该不予公开。虽然获得政府信息的人可以使用这些信息，但对这些信息的使用不得影响国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定以及其他权利人的利益。

政府信息公开法的平衡原则来自于行政法的基本原则之一的比例原则。比例原则具有实体和程序两方面的含义。就实体而言，比例原则是指国家机关国家权力的行使，不能给予公众超过国家目的之价值的侵害，否则就不合比例，实体合比例原则主要是从价值取向上来规范国家权力与公民权利之间的合理关系。就程序而言，比例原则是指行政主体所采取的措施与要达到的目的之间必须具有合理的对应关系。由于任何实体性的结果都必须经过一定的程序才能达到，所以，程序合比例是实体合比例的保障，实体合比例是程序合比例的最终体现。^[9]就政府信息公开而言，任何一个国家的立法都面临着如何处理信息自由和权利保护之间的利益平衡问题。“平衡”就是对政府信息的共享自由，信息流动的自由，以及国家秘密保护、行政任务的完成、个人信息保护、知识产权保护之间的平衡。

根据平衡原则，政府可以豁免公开的信息主要包括:第一，根据《保密法》被确定为国家秘密的信息;第二，根据知识产权法被保护的客体;第三，根据个人信息保护法被确认的个人信息;第四，与公众无关的、纯粹的机关内部人事规划与事务信息;第五，政府机关决策过程中，政府机关之间或者政府机关内部的研究、建议、讨论或者审议信息;第六，与刑事执法有关的信息，此类信息公开后会影响刑事执法的目的实现(如犯罪侦查、公诉、审判与执行刑罚)，或者影响当事人权利的信息;第七，其他法律法规明确规定免于或者不予公开的信息。