政府环境管理的实践

三、政府环境管理的实践

考察世界的环境状况，可以发现发达国家由于过度开发引起了环境恶化、资源枯竭，而发展中国家由于发展缓慢，掠夺性地开采资源，导致生态恶化。20 世纪 80 年代以来，生态环境问题表现出如下特征：一是从区域性向全球性扩展；二是从局部化向整体性扩展；三是从第一代生态环境问题扩展为第二代生态环境问题；四是从发达国家扩展到不发达国家。尤其是广大发展中国家，不仅第一代生态环境问题恶化，而且第二代生态环境问题开始严重化。^[22]全球环境问题和发展中国家的生态环境问题已成为世界生态环境问题的核心。为解决因资源枯竭、生态恶化引起的各种环境问题，各国政府不断强化其环境管理职能，采取有效措施，积极开展环境管理活动。

（一）发达国家政府环境保护管理实践及启示

发达国家在经历多次环境灾难后，开始重视解决环境问题，充分发挥政府的作用，建立健全环保机制，使得其国内第一代生态环境问题基本趋于好转。

1. 发达国家政府实施环境管理的主要做法

（1）建立、健全完善的环境保护法律体系。环境立法是环境污染防治和进行环境管理的重要措施和保证。在绝大多数国家中，环境管理机构通常都是根据相应的法律建立的，而且其职权范围也由相应的环境保护法确定。因此，在环境保护过程中，许多国家都首先抓立法这一环节。

大多数发达国家在 20 世纪 60 年代就已基本完成了有关污染防治和环境保护的立法。以英国为例，在 19 世纪就已开始制定和颁布有关环境保护的法规，并于 1876 年就颁布了《河流污染防治法》。从发达国家来看，环境保护立法有以下三个特点：

第一，这些国家都有一套比较完整的政策、法律、法规标准体系。实际上，这也是市场经济是一种法制经济的具体表现。形成一套完整的环境保护法规体系需要一定的时间。例如，美国经过 20 世纪 70 年代的立法，制定颁布了 120 种有关环境保护和污染控制的法规，涉及水体、大气、固体废物、噪声、辐射、有毒物以及自然保护等领域，形成了一个严格的全方位的环境保护法律法规体系。又如日本，除了《环境基本法》以外，目前已经建立了一套完整的包括公害控制、自然环境保护、生活环境整治、费用分担与财政资助、被害救济与纠纷处理以及环境行政组织等方面的环境法律体系。

第二，法律法规体系的开放性并具有很强的操作性。使执法机构有法可依和有章可循，使污染者有法制约，从而保证各项政策法规的严肃性和可实现性。法律法规体系的开放性有两方面含义：一是任何区域性的环境问题都是国际性、全球性环境问题的一部分，它们紧密联系、相互影响、不可分割。另一个含义则是确立和保障公众参与环境管理和污染防治，增强其公开性、透明性和民主性。公众参与涉及环境保护立法、执法、监督和司法等各个环节，是开放性环境保护法律法规体系的核心，也是促使环境保护工作从“人治”走向“法治”的重要保障。

第三，有一套完整的程序法。包括民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法以及环境行政处罚法等等，而且像环境影响评价、排污收费和排污许可证等管理制度都以程序法的形式加以确定。例如，德国有专门的《联邦废水收费法》、《环境影响评价法》和《排污许可证行政程序法》等；日本有专门的《公害纠纷处理法》、《公害健康损害补偿法》和《环境厅设置法》等程序法。此外，为了保护某些特定区域，还专门制定区域性的和更专业化的程序法，如日本的《濑户内海环境保护特别措施法》和《公用机场周围防止飞机噪声障碍法》等。^[23]

（2）制定、实施经济政策手段。西方发达国家针对经济高速增长带来的严重的环境问题，20 世纪 70 年代初期已经普遍开展了一系列环境保护政策研究，特别是有关的环境经济管理方法及资源和环境经济调控措施。从实践来看，可利用的环保经济优惠政策大体包括以下几个方面：收费、补贴、押金制、建立市场、执行鼓励金及环境损害责任保险等。

第一，排污收费，包括排污和投入（产品）收费。排污收费是对单位污染物征收的费用。这种收费旨在削减污染，但很难对众多的污染者进行监测，因此有时只能采用其他指标如投入（产品）来收费。排污收费，是目前世界各国较为通用的一种经济手段，是“污染者负担”原则的具体体现。收费的领域涉及大气、水、固体废弃物、噪声等，其中主要应用于污水、噪声控制方面的国家有德国、法国、荷兰等，瑞士对飞机噪声收费，澳大利亚、比利时、荷兰和美国对固体废弃物征收排污费，英国政府从 1955 年起开始征收倾倒垃圾税。投入（产品）收费是为了降低排污收费的操作成本而对生产和使用过程中产生污染破坏环境的商品或行为征税，涉及西方各国的大部分环境税，包括燃料税、环境服务税、污染产品税和生态补偿税等。

第二，补贴。补贴方式一般有以税收优惠作为间接的补贴和给予财政支持的直接补贴两种形式。间接补贴又称负税或补助金，具体手段包括减免税收、比例退税、特别扣除及投资减税等形式。目前在许多西方国家都对能源生产给予税收减免，如美国、加拿大、英国等都对石油和天然气的生产给予减免税或补助金。还包括对核能的开发以及对能源开发研究的减免税措施。直接补贴包括财政拨款、贴息贷款和直接服务补贴等。这些措施的实施都是为了刺激企业减少污染量。在很多国家都有对污染控制活动给予财政补贴的做法。美国联邦水污染控制法授权环保局长在水污染控制的研究与发展、污染控制规划、培训等活动提供补助金，其在废水处理工程建设上提供补助金金额可占工程建设成本费的 75％左右。

第三，建立排污权益市场。政府通过颁发许可证对污染物的排放量加以限制，这种许可证可作为产权在团体之间转卖，其价格根据市场条件浮动。美国从 1976 年开始实施可交易许可证制度。1979 年提出“泡泡政策”，这项政策允许在一定的范围内对污染物的控制实行选择，在存在多污染源的工厂内部，允许在总污染排放水平保持在规定限度内的情况下，可以减少一个污染源的同时增加另一个污染源的排放。1986 年又制定了排污交易政策，逐步建立了以气泡、补偿、银行、容量节余为核心内容的一整套排污交易体系，取得了较好的经济—环境效益。据研究，平均每个泡泡可节约 100 万美元治理费。德国也在西欧国家中率先实施了该政策。当污染物对当地环境并不十分敏感，以及当大量污染非常集中时，交易许可证制度非常有效，但其缺点是环节多、手续复杂、工作量大、行政效率低，最终增加了交易成本。

第四，押金制。押金制是指对可能造成污染的产品加收一份押金。当把这些潜在的污染物送回该系统而避免污染时即退还这份押金。这是一种保护环境简单易行的经济手段，已经得到很广泛的运用。北欧发达国家应用较多且比较有效，丹麦、芬兰、瑞典和荷兰等在啤酒、软包装饮料和一部分酒类销售中实行押金制，如芬兰，每个瓶的押金为 0.10～0.30 欧元，使得软饮料瓶、啤酒瓶等回收率高达 90％。挪威除此之外还对客、货车车体实行押金制，顾客买车需要支付 130 欧元（1988 年）的押金，车主退回废车时可领取回该押金，这一制度使 90％以上的废旧汽车得到及时回收利用，可见效果比较理想，也符合“污染者付费”原则。目前丹麦、芬兰等国正在研究或制定电池、杀虫剂容器等产品的押金制。

第五，执行保证金。污染者在从事一项活动之前，向管理当局缴纳费用，即污染者为可能潜在的污染付费，而当他们采取措施，防止了污染的发生之后，则退回保证金。这一制度设计的目的是对污染者提供一种附加的经济刺激，使其遵守法律规定的环境要求。澳大利亚对采矿活动采取执行保证金的制度，保证金返还数额与采矿活动结束后地表复垦程度有关。

第六，环境损害责任保险（EILI）。这一保险于 20 世纪 70 年代出现在美国。该制度由保险公司向污染者收取保险费，并根据约定的责任范围来确定保险费的额度。当企业单位由于意外原因造成污染事故时，其相应的经济赔偿将由保险公司承担，这样使得治理污染和经济赔偿都可得到保证。另外也有利于刺激排污者改进工艺，提高污染治理水平，从而减少污染物排放和污染事故的发生。但这一制度一般只能在环保水平较高、市场功能比较完善的条件下才能运用，在实践中还存在保险范围过于狭小的缺陷。^[24]

（3）建立资源利用的激励机制。资源丰富的发达国家（如美国、澳大利亚）将资源利用的重点放在资源的节约和重复利用上，目的是提高资源的利用效率。资源利用由粗放经营向集约经营转变，从单纯的资源开发转向资源保护和开发相结合，并通过一系列政策来激励人们选择可持续利用方式。美国比较注意自然资源的法律管理，国家对其干预主要利用法律手段，联邦政府可以制定地方自然资源法律，而企业对资源配置起着重大作用，因为大多数自然资源的开发决策是由企业做出的。19 世纪前期，美国土地资源尚未充分开发，还有大片处女地，土地制度的激励目标是鼓励人们尽快开发土地资源，将资源优势转化为经济优势。这段时期，农业资源利用开始由粗放经营向集约经营转变，比较强调资源的利用产出，但仍未对资源保护给予足够重视。在市场经济机制激励下，大片草场和林地被开垦为耕地，天然植被被破坏后，水土流失加重，土壤肥力下降。另外，一些不合理激励设置也加剧了农业土地退化，如短期租赁造成农地经营利益短期化，掠夺式利用耕地；化肥、农药和除草剂的过度使用，引发水资源污染和土质下降。这些掠夺式农业资源利用活动诱发了 1934 年 5 月 11 日的“黑风暴”。在此形势下，人们不得不开始注意保护资源环境，资源利用的激励目标转向可持续利用，美国国会着手立法保护土地资源和水资源，提出一系列“退耕还林”立法。第二次世界大战后，美国共有三次保护土地的立法。一是 20 世纪 50 年代提出的“土地银行计划”；二是 60 年代的“耕地调整计划”；三是 70 年代的“土壤和水资源保护法”。随着高新技术发展和产业结构的调整，经济结构中资源初级利用产业比重下降，资源压力减轻。美国政府适时加强对土地资源和水资源保护法律化，并从转业、补贴等方面激励人们选择可持续利用资源方式，具体做法有：首先，政府为森林和水利资源开发提供各种方便（如公路建设），鼓励将它们改造为农业旅游区，给本地居民创造可持续利用资源的盈利环境；其次，对休耕土地进行补贴，减少农业污染和农地退化，据统计，全国有 13.6 万平方千米耕地纳入耕地休闲计划；最后，对森林资源提出利用与保护并举的立法，规定森林企业有造林义务。澳大利亚的农业和畜牧业在世界中占有重要地位，羊毛、小麦、牛肉是其传统的出口产品。为了农业和畜牧业的可持续发展，澳大利亚政府特别注意耕地和草场资源的可持续利用，在立法和政策等方面都设置了激励可持续利用机制。首先，实行草场私有化。与多数国家不同，澳大利亚将相当一部分公有草场长期租给私人使用，激励人们对草场本身建设给予更多的投入，发展成为人工草场。据统计，1989 年共有人工草场 28.5 万平方千米，其承载力远高于天然草场。这样，就可以在不断增加养畜量的同时又不会造成超载，破坏草场资源；其次，重视农牧业科技的推广。为了降低农户选择可持续利用资源方式的私人成本，澳大利亚政府大力投资环境保护和高效农牧业开发，如生态灭鼠技术，喷、渗灌溉技术开发，并免费提供给农牧民使用，大大减少了鼠药污染和土地盐碱化危害；最后，积极开拓国际市场。由于国内市场有限，澳大利亚不少农牧资源尚未得到充分利用。为此，澳大利亚政府帮助农牧民开拓国际市场，激励耕地和草场资源的高效利用。^[25]

（4）推动环保产业化。在发达国家，环保产业是随着环境保护运动的开展，从 20 世纪 60、70 年代逐渐发展起来的新兴产业，产生了比较明显的环境效益、社会效益和经济效益，这得益于发达国家制定了符合本国实际的环保政策。综观发达国家发展环保产业的政策措施，主要表现在以下几个方面。^[26]

第一，强化环境保护，确保对环保产业的有效需求。环保产业技术和产品是用于防治环境污染、改善生态环境和保护自然资源的，对于这些公益性较强的环境保护活动，企业往往不会自觉去进行。20 世纪 60、70 年代以来，发达国家逐渐加强了环境保护，运用行政手段、法律措施和市场机制等促使企业和个人重视并采取实际行动进行保护，使企业在从事生产经营的同时，投入一部分资金进行环境治理和污染控制。企业在环境保护中也尝到了甜头，不断扩大环保投入。这促使环保产品的有效需求不断增加，为环保产业的迅速发展提供了条件。

第二，从资金上支持环保产业的发展。发达国家对环保产业的资金支持体现在两个方面：一是政府对环境保护的投入，环保投入的相当一部分成为发展环保产业的资金来源；二是政府对环保产业的发展直接提供资金支持。当然，这两方面的资金支持有时也不是截然分开的。20 世纪 70 年代以来，发达国家投入环境保护的资金不断增多。就平均水平而言，1992～1996 年发达国家用于环保治理的费用年均递增 12.7％，而前 5 年则为 9.35％。发达国家支持环保产业的另一举措是成立环境保护银行。早在 20 世纪 80 年代末，联邦德国就成立了世界上第一家环境保护银行，专门环保工程提供贷款，成效显著，其他国家纷纷仿效。

第三，运用税收政策和财政补贴促进环保产业的发展。20 世纪 80 年代后期，不少发达国家对会造成污染和消耗自然资源的产品征收环境税，从而刺激和促进节能环保产品与新型生产加工技术的研究开发，达到推动环保产业发展的目的。发达国家征收的环境税主要包括污染物排放税、环境服务税、污染产品税、生态税等。发达国家还把征收的环境税款返回用于环境保护和发展环保产业。如英国向供电公司征收矿物燃料发电税，用于补贴新能源和再生能源发电，丹麦对工商企业征收环境附加税，将该部分收入用于企业节能补贴。发达国家运用税收政策促进环保产业发展的另一个突出表现是对环保企业减免财产税、销售税、收入税、专利税以及对出口环保产品免征出口税等。此外，发达国家还对从事环保产品生产的企业提供财政补贴，即“绿区补贴”。

第四，加强环保技术研究与开发，推动环保产业的发展。环保技术属于高新技术，是发展环保产业的基础，环保产业的竞争归根到底是环保技术的竞争。发达国家为了大力发展环保产业和提升本国环保产业的国际竞争力，纷纷制定环保科技发展战略或计划，提高环保科研开发的资金投入，推动环保技术进步。20 世纪 90 年代初，美国把促进环保技术的发展作为联邦政府一项高度优先的任务，为此，1993 年制定了“国家环境技术战略”，协助企业研究开发更有效和较少污染的加工工业技术。近年来，发达国家还通过引进外资提升本国环保产业技术，例如英国制定了吸引外商投资环保产业的计划，主要是引进国外先进的垃圾处理和环境管理技术。

第五，积极发展环保产业出口贸易，支持环保企业进行海外直接投资。由于发达国家环保产业的迅速发展，寻求国外客户和扩大技术出口成为他们的重要目标。20 世纪 90 年代以来，发达国家开始重视发展环保产业的出口贸易，制定和实施各种优惠政策促进环保技术和产品出口。1994 年 3 月，美国商务部就把环保产业列为重点支持的出口产业，规定环保产品出口享受优惠出口信贷和出口免税，并设立环保产品出口办公室，专门负责环保产品的全球促销工作。日本政府提出了以 21 世纪新地球为主题的“绿化地球百年行动计划”，积极扶植环保产业，支持企业开拓世界市场尤其是亚洲环保产品市场。

2. 发达国家环境保护中政府定位及启示：经济靠市场，环保靠政府

实践表明，发达国家之所以多年来在环境保护方面取得了显著成效，一个重要原因在于其建立了一套比较完善的环保机制，即以政府为主体，充分发挥非政府组织的积极作用，强制性管制与诱导性管制相结合，运用法律手段、经济手段和行政手段，对环境污染进行治理的完整体系。在这个机制的运行中，政府承担了治理环境问题的主要责任，角色定位明确，设置合理，职责明晰，各种措施有效配合，政府发挥了主导作用。对这种主导作用，世界银行将其总结为“经济靠市场，环保靠政府”，成为《1992 年世界发展报告》的重要主题之一，并且被许多国家接受和采纳，成为其行动的指导思想。同年，我国提出了“环境与发展十大对策”，并指出“发达国家‘经济靠市场、环保靠政府’的有益经验应该借鉴”。

“经济靠市场、环保靠政府”的经济学意义在于明确了政府与市场的分工，强调政府是环境公共品的提供者，政府要承担起弥补市场失灵的责任，发挥政府在环境保护中的主导作用。在市场经济体制下，政府在环境管理体制中的地位必须得到加强。而经济生活和经济活动则主要是私人活动的领域，需要依靠市场来联系和组织。市场制度为人们的经济活动提供了巨大的机会和空间，特别是提供了巨大的动力和激励，因而成为经济发展的基础性制度安排。但是，市场也有不及之处和不足之处，主要是市场存在着外部性，有很多收益和成本不能内部化。政府的作用一方面在于建立市场规则，维持市场秩序；另一方面在于进入一些私人不愿进入、无力进入和进入以后有可能造成某些不良后果的领域，从这个意义上来说，政府就是为解决外部性领域而存在的。

环境保护的确是一个外部性很强的领域，不仅有很多收益无法内部化，个人又存在着“搭便车”和败德行为等机会主义的巨大诱惑。市场制度的重要特点之一就在于，其行为主体可以把一些选择行为的未加统计的成本转移到他人头上。因此，“发展靠市场，环保靠政府”的确是有道理的。但是，如果由此得出结论认为，环境保护只能靠政府，不能靠市场，那就会大错特错。一方面，发达国家的环保机制恰恰是建立在市场机制基础之上的，另一方面，政府的环境保护政策有许多是依靠市场机制进行的，比如，环境税的征收、排污权市场的建立、环保产业的形成和壮大等。特别是OECD国家进行绿色税制改革，注重实施更加依赖市场力量的环境经济政策，也表明了市场在环境保护中的强大作用。反过来，经济发展也不能仅仅靠市场，同时也要靠政府，政府支出在GDP中的比重不断提高，就表明政府在经济发展中的作用越来越大。

如果说在发达国家，“发展靠市场，环保靠政府”曾经比较有效，这是因为，发达国家的市场制度比较完善，政府行为也比较规范，各有其活动的范围和领域，况且，发达国家是在市场比较完善和经济比较发达的基础上来搞环境保护的。由于产权制度比较有效，价格制度比较灵活，不仅其优势比较突出，能够为人们的经济行为提供比较有效的激励和约束，而且其缺陷和不足也比较清楚，既为政府的活动留下比较大的空间，也为政府活动的有效性创造了条件。但在发展中国家，特别是像中国这样正处于市场化过程中的发展中国家，问题就复杂得多。

发达国家环境保护的经验对发展中国家的可借鉴之处主要在于两个方面：一是发展中国家的政府要切实担当起环境保护的重任，建立健全环境保护机制；二是积极推进市场化改革，特别是环保领域的市场化改革，充分发挥市场的作用，建立健全环境经济政策体系。具体对我国而言，除了重视政府在环境保护中的主导作用外，更要重视环境管理的创新，建立健全适合于市场经济的环境管理体制。目前，我国的环境管理体制脱胎于计划经济体制，政府对环境保护的调控几乎完全采取计划方式，环境管理主要采用行政手段，利用国家权力直接干预环境污染行为，对污染和破坏环境的行为予以行政制裁。这种带有明显计划性的体制虽然在一定程度上能够起到污染治理的作用，却忽视了环境保护的经济效率，不能使企业在追求经济效益中主动地保护环境。从环境经济政策来看，虽然种类较多，但真正在全国范围内实施并发挥作用的并不多见。有些环境经济政策虽然有政策性规定，但是由于没有配套的措施，并没有起到应有的作用。例如，中国人民银行于 1995 年制定政策要求各级金融机构“不符合环保规定的项目不贷款”，但是，由于没有配套的措施，这项很好的环境经济政策并没有得以实施。再如，我国虽然已经建立了差别税收政策（如“对‘三废’综合利用项目减征、免征增值税”），但是，与发达国家相比，我国的差别税收政策种类较少、应用领域较窄。环境税收政策仍处于初创阶段（理论研究阶段）。其他如生态环境补偿费、排污许可证交易、废物加收押金制度、环境资源核算、污染责任保障仍处于起步阶段。已有的环境经济政策亟待完善，当前应重点加强对环境税、差别税收政策、排污收费政策、生态环境补偿政策、资源核算政策、排污交易政策、环保投入政策、符合环境保护和可持续发展要求的信贷政策等环境经济政策的研究，以尽快在我国建立或完善上述环境经济政策。要保证对环境的投入，最好的办法是通过机制的完善，使企业、社会和政府都有积极性向环保领域投入。

（二）中国环境行政管理的历史经验和教训

虽然现代公共管理学的理论和实践都支持政府职能不断精简这样一个原则，但是环境保护却越来越普遍地被认为是现代政府必须履行的几项最基本的职能之一。^[27]

1. 中国政府在工业污染控制方面所取得的成就与经验

环境管理作为世界各国政府进行环境保护的一项基本行政职能，始于 20世纪 50 年代的发达国家，在我国则是从 70 年代末期开始的。纵观世界各国的环保史，我们不难发现，这种政府加强环境管理的职能，不仅是保护环境的有效途径，也是各国政府扼制环境恶化的重要途径。

从历史发展角度来看，环境污染、环境破坏，均是在人们对环境问题的重要性缺乏认识，管理不善的情况下造成的。今天西方发达国家环境问题的缓和与好转，也正是由于政府不断强化环境管理，完善环境管理体系的结果。西方国家公共管理体制改革的经验和进程也说明，环境保护已经成为当代政府最基本的职责之一。OECD的 30 个成员国（含欧盟 15 国）中，除了美国外，其余 29 个国家的环保机构都是环境部，也都是内阁成员。多年来，尽管各国政府管理体制不断变革，内阁组成部门不断调整，但环境部的地位不断加强、职能范围也不断扩大，统一管理污染控制、生态保护工作。西方国家的环境管理已经逐渐从专门的、分部门的管理方式发展为积极的、综合的管理方式，把环境保护融于社会经济决策中。^[28]

同样，我们国家也不例外，当政府对环境管理问题比较重视时，环境状况就会有所好转，一旦忽视环境管理，环境状况就会恶化起来。因此，要想彻底改进环境状况，加强政府的环保职能是必要的，也是必需的。20 世纪的最后 20 年，中国的环境保护工作受到了全世界的密切关注。这种关注不仅由于中国经济持续高速的发展对于生态环境造成的巨大压力，而且来自于中国的环境管理在这种巨大压力之下通过不断努力所取得的成就，这种成就特别表现在对城市工业污染的控制方面。中国城市工业污染控制的成就突出表现在国内生产总值不断增长的同时，主要工业污染物的排放量不但没有上升，反而出现了不同程度的下降。而且这一成就的取得是在第二产业一直占主导地位的经济结构背景下取得的。

回顾中国工业污染控制的经验，不难发现，政府环境保护管理发挥了重要作用。这种作用主要表现在：（1）国家的最高决策层高度重视各级政府的环境保护职责；（2）初步建立了国家和地方污染控制的法律、法规、规章体系；（3）利用政府管理体制改革和调整的时机，不断加强环境保护行政主管机构的职能和地位；（4）根据中国的国情，正确地集中有限的资源，主要解决工业污染这一当时最突出的环境问题；（5）根据环境问题的发展，适时调整环境保护战略。^[29]

2. 中国政府在生态保护方面存在的问题及教训

与工业污染控制相比，中国生态保护的现状和发展趋势却令人担忧。中国生态保护在法制建设、社会关注、环境行政管理及其体制方面显得先天不足。因为经济发展对于生态环境影响的滞后性，生态恶化的后果也是最近几年才真正显现。体制性的障碍已经严重制约国家生态保护和建设工作正常进行，同时也造成资源的极大浪费。

第一，环境资源产权制度虚置。产权是一组权利的组合，具体包括所有权以及由所有权派生出来的使用权、收益权、处分权和自由转让权。其实质是环境资源使用权的分配、转让和交易。我国《宪法》总纲第 9 条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用。保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。从法律上看，资源属于国家所有，但在我国的经济管理体制中却没有明确指出谁代表国家统一行使所有权，产权虚置致使所有权的责权利无人监督落实，所有权事实上被使用权所替代，不可避免地造成自然资源的过度开发和严重浪费，环境污染也因此得不到有效控制。值得一提的是，环境资源产权不明确，还使环境资源难以进行有效的管理，因为当各方面利益发生冲突时，所有权往往从属于经济管理职能和行政权力，产权所有者利益不能实现，难以调动积极性，造成资源的浪费与破坏。所以要建立与市场经济相适应的环境资源管理体制，使资源的开发与利用满足经济可持续发展的需要，必须建立与市场经济和资源可持续利用相适应的产权制度。

第二，环境资源市场交易制度不健全。理论上，在资源环境保护和生态环境建设中，市场机制的作用通过正确反映环境资源稀缺程度的价格机制和优胜劣汰的竞争机制，消除资源环境利用方式的不合理和企业内部效率低下引起的生态代价和社会成本问题。市场机制这些作用的有效性以市场制度完善、产权明晰为前提，以交易收益大于交易成本为原则。但事实上，我国不仅环境资源产权不明晰，而且市场交易制度不完善。首先，许多环境资源（如水、空气）不存在市场，这些资源的价格为零，无偿使用这些资源已成为一种社会习惯。资源无价，使得资源耗竭速度和紧缺程度也就不能用价格信号准确地反映出来，政府难以用经济手段加强对资源的管理和保护，助长了资源开发的无责任化倾向，资源日益稀缺也就成为必然结果。其次，有些资源（如渔业资源） 虽然存在市场，但价格偏低，只反映了劳动和资本成本，资源部分的成本在开发总成本中往往被忽略，资源所有者（国家） 的正常积累被削弱，使资源与开发者利益不是一种共荣共存关系，客观上强化了微观主体的个人利益，助长了短期行为。最后，有些资源 （如能源） 市场存在自然垄断。由于规模经济、法律政治因素导致的进入障碍、高信息成本等原因，使一些资源产业的市场形成垄断，垄断定价不是按边际成本制定价格，因此帕累托最优条件遭到破坏，不可能实现资源有效配置。

第三，环境信息披露制度透明度差。资源环境领域也存在着不确定性。如果经济行为者所面临的随机事件不能用具体的概率数值来表述，这种情况就具有不确定性。由于存在着不确定性，经济行为主体所掌握的各种信息是不完全的，就可能出现一些经济主体拥有其他经济主体所不拥有的信息的情况，即发生信息不对称。从对全国公众环境意识调查分析结果来看，我国公众对环境问题的认识只停留在表面形式上，而对深层次的、潜在的环境问题往往认识不足。这样，污染者就可以利用人们环保知识的匮乏排放污染物或转嫁污染，并且出于各种原因特别是效益方面的考虑封锁污染信息。另外，地方政府出于对当地政治、经济影响的考虑采取大事化小、小事化了的态度，导致对信息掌握和披露的局限性以及对污染现象发现的事后性和解决的滞后性。

第四，宏观配套制度供给不足。在资源环境保护和生态环境建设中，政府调控的作用是以政府承担相应成本、交易费用最小为原则，通过制度供给，如制定和实施使成本内在化的制度，消除企业内部成本外在化所引起的环境代价和社会成本问题，为生态环境与经济发展共生建立起合理的经济利益关系，从而实现社会总资源（包括生态环境资源在内） 的优化配置，实现环境效益、经济效益和社会效益的协调统一。^[30]但如果政府干预过度或不足，将会带来效率的损失。根据综合产权学派的首创者罗纳德·科斯和公共选择学派代表人物詹姆斯·布坎南等的思想，政府在运用经济、法律、行政手段弥补市场缺陷的过程中，往往会出现各种事与愿违的结果和问题，政府干预的效果并不好于市场机制的效果，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失，即成为资源、环境保护的制度障碍。

（1）缺乏实施环境资源保护的制度基础。当前尤为突出的是环境监测制度和法律制度不健全，在财政预算中至今没有明确独立的环保支出项目。前者导致对于过度耗损资源、污染环境的行为不能得到有力打击，及时制止，后者致使我国环保支出占GDP比重一直严重偏低。不仅中央环保支出占全国财政支出的比重从未超过 1％ ，而且地方财政环保支出比重也不高。根据国际经验，当治理环境污染的投资占国内生产总值的比例达到 1％～1.5％时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到 2％～3％时，环境质量可有所改善。可见，没有稳定可靠、持续增长的资金投入，必然影响污染的治理与环境的改善。

（2）地方经济体制与中央政府调控能力下降是造成环境问题的又一严重制度缺陷。地方经济体制的存在，为生态经济基本矛盾作用的发挥提供了必要的条件，从而是造成我国生态环境破坏和自然资源浪费的重要原因。因为在生态经济基本矛盾的作用下，各地区为了获得其中的利益，必然会加强对公共性生态环境和自然资源的掠夺式利用，从而加剧生态环境的破坏和自然资源的浪费；地方经济还造成市场的分割，阻碍了资源的优化配置，同时还滋长腐败等。地方经济的存在及其发展则必然伴随中央政府调控能力的下降。这种下降，使社会对生态经济基本矛盾的调节能力下降，使生态环境的破坏和自然资源的浪费现象得不到有效扼制，也使区域之间、阶层之间、城乡之间的分配关系得不到有效调节；重复建设现象得不到有效制止等许多与经济可持续发展要求的问题得不到有效解决。此外政府职责不清也是现存制度缺陷的一个方面。这种缺陷使行政混乱、执法混乱、行政效率低下成为必然。

（3）部分政府政策存在内在矛盾，扭曲市场机制的正常运行，影响环境资源的最优配置与充分利用。环境发展与经济发展是紧密相关的，政府发展经济的其他政策必将对环境产生影响。政府采取一些旨在发展经济的政策无意中可能给环境带来灾难性的影响。如我国长期以来对一些能源、资源（如对水、木材等） 实行政策性补贴，以缓解基础部门的经营困境，但因财政补贴使资源和商品的价格没有真正反映其包括环境成本在内的全部社会成本，从而造成商品高价、原材料低价、资源无价的状况。不适当的财政补贴，掩盖了各类商品之间的真实比价，影响了市场机制作用的正常发挥，加据了环境污染与资源破坏，背离了可持续发展的目标。

第五，微观控制制度的监控能力微乎其微。在税费制度、许可证制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、企业环保考核制度、环境影响评价制度、环境监测和环境统计等方面存在诸多问题。

（1）在税收制度方面，运用税收手段加强环境保护在我国已有 20 余年的历史，但现行税制，不仅没有将可持续发展或环境保护纳入税制设计的原则之中，而且缺少针对环境污染行为而课征的专门性税种，为保护环境而采取的税收措施主要限于税收减免，税制建设对环境保护鲜有考虑，例如资源税征收范围只限于矿产品和盐，而对其他资源没有设计，这不利于资源税发挥应有的环境保护作用。消费税也存在同样的问题，没有把一些极易造成环境污染的消费品列入税目中，如电池、一次性垃圾袋、煤炭等。

（2）排污收费制度虽然在控制污染和筹集环保资金方面取得了一定成绩，但从排污费的政策效应来看，存在以下突出问题：首先，收费制度不能保证收入来源的稳定性、可靠性。环保收入的主要来源——排污费仍属于预算外资金，没有纳入预算内统一管理。在我国预算外资金管理体制不健全的情况下，时常发生挤占、挪用、拖欠、积压排污费的现象。其次，由于收费面不全，收费标准偏低，致使企业宁愿交排污费也不愿治理污染。最后，污染治理资金使用效益低下。现行政策规定排污费只能用于工业污染的末端治理，不能用于清洁生产和集中控制设施，治标不治本，影响排污费资金的投资效果。

（3）缺乏企业环保考核制度。长期以来，GDP是我国衡量国民经济发展水平和居民生活质量的重要指标之一。GDP数值越大，综合国力越强，人民生活水平就越高。因此，对高质量生活水平的追求就表现为对GDP增长速度的片面追求。但这一原理是建立在自然资源无限、生态环境永远美好的前提条件之下，而未考虑把环境污染带来的负面影响作为成本之一计算到GDP中去，这种收入与成本的不对称核算方式必将导致资源枯竭、环境污染、生态破坏。在现实中，人们逐渐发现生活质量并不是与GDP增长同步提高，其原因在于恶劣环境、生态失衡减少了社会福利。

（4）环境主体在环境保护方面的有限理性。从本质上看，环境问题产生的根源是人的活动。长期以来，人们一直受自然资源取之不尽、用之不竭、可以无偿使用等观念左右，人类凌驾于自然之上，采取各种聪明绝顶的手段无节制地开发自然，造成对环境的污染和破坏，出现许多不可逆转的环境变异。又因为环境是公共产品的属性，“经济人”只愿享受环保所带来的社会福利，却不愿为治理环境污染而付出任何代价，甚至形成了“治理环境污染是政府的行为”的观点和习惯。在这些思想的影响之下，包括法人和自然人在内的环境主体不管在决策方面，还是行为方面，都将环境保护排除在经济、社会发展之外，长此以往，经济发展与环境发展的不和谐便形成了。所以，环境问题是经济发展直接或间接的后果。解铃还需系铃人，环境问题的治理和控制很大程度上取决于人们的省悟和良知。因此，加强环境文化教育，增强人们的环保意识，已成为当务之急。

工业污染和生态保护正反两个方面的经验给我们一个启示：即政府环境管理职能及其体制强与不强，是决定环境保护工作成败的关键。中国城市工业污染的势头初步得到遏制，没有和工业增长同步增加，最主要的原因之一就是各级政府不断加强控制工业污染的能力。相比之下，中国生态恶化的局面还没有得到有效控制，一个主要原因是政府的环境管理体制涣散、缺乏权威和低效率。由此可见，一个统一、强有力的政府环境保护管理体制对于实现国家的环境保护目标是至关重要的。

（三）社会公众环境保护的政府指向

可以说，30 多年来，中国政府主导型的环境保护在许多方面都取得了重要成绩，其中包括促进了公众对于环境问题的认知，提高了公众的环境意识水平。但是，这种环境保护体制也在一定程度上强化了公众对于政府的依赖，过多地期望政府对环境保护负责。换句话说，长期的政府主导型环境保护也导致或强化了公众环境保护的政府指向。根据实证调查的部分数据表明，在环境保护方面，公众确实非常强调政府的作用，有着比较明显的政府指向。^[31]

调查显示，在企业、政府和公民个人三个主体中，在被问及谁应对中国环境状况负最多责任，谁负次多责任，谁负最少责任时，67.2％的被访者认为政府应负最多责任，63.4％的人认为企业应负次多责任，高达 73.8％的人认为公民个人负最少责任。参见表 3－1。

表3－1　被访者对于环境状况责任主体的认知

在问卷中，被访者对于“政府应当对改善环境状况负责，但是最好不要花我的钱”这一说法的态度。数据表明，有 4 成以上（42.9％）的人表示同意这一说法，超过表示不同意的比例（39％），另有 17.9％的人表示“说不清/不确定”，还有极少数人不回答。调查表明，在被访者遭受环境危害而希望减轻这种危害时，首先想到的也是求助基层政府。62.44％的人选择“向街道、居委会反映”，24.22％的人选择“向地方政府投诉”，其他措施包括“向制造污染的单位或个人直接提出抗议”（29.17％的人选择）、“向工作单位反映”（23.76％的人选择）、“向大众媒介投诉”（10.69％的人选择）、“游行示威”（1.06％的人选择）、“通过民间环保团体反映”（5.48％的人选择）。

但被访者对政府的环保工作评价并不高。当问及“您认为近 5 年来，中央政府的环境保护工作做得怎么样？”时，仅 10.3％的被访者认为“取得了很大的成绩”，3.5％的人认为中央政府“片面注重经济发展，忽视了环境保护工作”，11.9％的人认为是“重视不够、环保投入不足”，18.0％的人认为是“虽尽了努力，但效果不佳”，40.8％的人认为是“尽了很大努力，有一定成效”，15.3％的人表示“说不清”，另有极少数人不回答。而在对被访者所在地区的环保工作评价中，上述比例依次为：11.8％、5.9％、19.9％、15.2％、35.8％和 11.2％。整体上看，被访者对所在地区政府环保工作的评价，要比对中央政府环保工作的评价略差一些。

为了促进环境保护，被访者对政府最主要的期望是“在经济发展过程中，应该优先考虑环境保护”，有 55.3％的人选择此项；其次是“应当加强环保宣传和教育，提高公众的环境意识水平”，选择此项者占 52.7％；再次是“应该加大环境执法力度”，有 36.5％的选择此项；其他依次是“应该加强环境法规建设，完善立法”（36.3％的人选择），“应该增加环境保护的经济投入”（29.8％的人选择），“应该大力发展环保科技”（21.5％的人选择），“应当动员和鼓励民间力量参与环保，充分发挥民间环保团体的作用”（21.0％的人选择），“应当制定适宜的经济政策，诱导单位和个人注意环保”（19.9％的人选择），“应当完善公众参与环境保护的机制”（18.3％的人选择），另有极少数人选择“其他”。

由此可见，中国公众对于环境保护寄希望于政府，希望政府在环境保护中发挥重要作用。民意不可违，中国政府应当担当起环境保护这一重任，中国的环境保护也必然是“政府主导型”的体制安排。但是，从这种体制多年来运行的结果看，环境保护取得的效果还不尽如人意，使我国未来发展面临着严峻的环境挑战，表明这种“政府主导型”环保模式还需要完善。因此，解决环境问题的着眼点就在于以新的思路创新政府职能，建设符合可持续发展要求的政府环境保护管理体制。