人类环境问题的关键是什么？

二、环境管理

人类真正关注环境问题始于 20 世纪中叶发达国家的一些公害事件，这是由于自工业文明以来一直迅速发展的人类攫取自然资源的能力已经强大到使自然环境失衡，并导致这些能力反过来报复人类。当环境问题成为人类共同关注的问题时，人们首先想到的是利用各种科学技术手段来治理环境污染。但是，人们从治理污染的社会实践中逐步认识到，科学技术手段的应用不能从根本上解决环境问题。后来，人们又认识到环境问题是经济活动的外部性问题，要有效地保护环境，必须加强经济活动对环境影响的管理。环境管理是以环境科学的理论为基础，通过运用技术的、经济的、法律的、教育的和行政的手段，调整人类的社会行为，协调人与环境之间的关系，达到既要发展经济以满足人类的基本需要，又不超出环境的容量极限，即实现人类社会的可持续发展。环境管理的运用对保护环境起到了十分有效的作用，在一定程度上阻止了环境的加速恶化。

（一）环境管理概念的提出与发展

环境管理作为世界各国政府进行环境保护的一项基本行政职能，始于 20世纪 50 年代的发达国家，在我国则是从 70 年代末期开始的。经过近 200 年的产业革命，到 20 世纪 50、60 年代，环境污染已到了忍无可忍的地步，较为典型的有“八大公害”事件。其时，美国、西欧、日本等工业化国家不断发生“环境冲突”。1962 年，美国海洋生物学家卡尔森发表了《寂静的春天》，引发了美国社会对环境问题的大讨论，由此揭开了民众环境保护运动的新篇章，美国公众对环境问题的关注达到前所未有的程度，并促使美国内政部对滥用化学杀虫剂进行调查，农业部加强了对农药注册的审查。1970 年4 月 22 日，美国环境保护主义推动的 2 000 万人上街，吹响了公众广泛参与环保的号角，并迅速在其他发达国家引起反响。这一系列公害事件及其引发的民众环保运动，促使各发达国家政府不得不采取应对措施，纷纷进行环保立法并成立管理机构。美国于 1970 年元旦批准生效《国家环境政策法》，同年 12 月，成立了美国国家环境保护局。日本《公害基本法修正法案》等有关的 14 个法案在 1970 年 12 月国会辩论后获得通过，该届国会遂被称为“环境国会”。1971 年，日本环境厅成立。其他一些工业化国家也纷纷通过法律并成立环保管理机构。

1972 年 6 月 5 日，联合国在瑞典斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议。会议通过的《人类环境宣言》明确指出，“现在已经到达这样一个历史时刻，我们在决定世界各地的行动时，必须更加审慎地考虑它们对环境造成的后果”。“为当代和将来的世世代代保护和改善人类环境，已经成为人类的一项紧迫的目标。”这次会议还决定建立一个新机构——联合国环境规划署（UNEP）。1974 年，UNEP和联合国贸易与发展会议（UNCTAD）在墨西哥召开“资源利用、环境与发展战略方针”专题研讨会，会上形成三点共识：（1）全人类的一切基本需要应当得到满足；（2）要进行发展以满足基本需要，但不能超出生物圈的容许极限；（3）协调这两个目标的方法即环境管理。由此，“环境管理”概念便首次被正式提出。

20 多年来，环境保护经历了从消极的“公害治理”与应对“全球性环境问题”（如臭氧层耗损、全球变暖、生物多样性消失、荒漠化、海洋污染等）到着手实施“可持续发展”的阶段；管理理论从“管理科学”和“行为科学”这两大流派分别发展到同“系统理论”结合而形成“系统管理理论”，从“双因素论”到“多因素论”，从“封闭系统”到“开放系统”；经济学也经历了围绕罗马俱乐部的“零增长”论到新古典经济学派的“自我限制”论与美国经济学家鲍尔丁的“宇宙飞船经济”论的变迁，并在福利经济学、发展经济学的基础上发展形成了环境经济学理论；同时，围绕全球性环境问题，法学理论也有很大的发展。

环境管理概念受到环境科学、管理理论、经济学理论和法学理论这四方面不断发展的巨大影响。因此，环境管理的含义也在不断经历着变化与发展。休埃尔在其《环境管理》一书中指出：“环境管理是对损害人类自然环境质量的人为活动（特别是损害大气、水和陆地外貌质量的人为活动）施加影响。”他特别说明，所谓“施加影响”系指“多人协同的活动，以求创造一种美学上会令人愉快、经济上可以生存发展、身体上有益于健康的环境所作出的自觉的、系统的努力”。

目前，关于环境管理的定义尚无完全一致的看法，从专家学者关于环境管理概念的使用来看，环境管理一般可以分为狭义环境管理和广义环境管理。狭义环境管理是指依据国家和对方环境法律、法规、标准和制度开展的环境监督行为，这种意义上的环境管理主要是各级政府环境主管部门的管理职能。广义的环境管理是指运用经济的、法律的、技术的、行政的以及教育的等手段，限制（或禁止）人们损害环境质量的活动，鼓励人们通过全面规划、综合决策，使经济发展与环境保护相协调，达到既能发展经济满足人类的基本需要，又不超出环境容许极限的目的。^[12]广义的环境管理主要是各级政府的主要职能。

环境既是经济增长的物质基础，又是经济增长的制约条件，经济增长可能给环境带来污染与破坏，但也只有在经济、技术不断发展的基础上才可能不断改善环境质量。在“人类—环境”系统中，人是主导的一方，在发展与环境的关系中，人类的经济活动是主要方面。环境管理的核心是遵循生态规律与经济规律，正确处理经济增长与环境保护的关系，通过全面规划和合理利用自然资源，使经济、技术、社会相结合，发展与环境相协调。

纵观世界各国的环保史，不难发现，加强环境管理的职能，不仅是保护环境的有效途径，也是政府扼制环境恶化的唯一途径。^[13]随着世界政治、经济的发展及环境状况的不断恶化，加强环境管理已日益成为各国政府有效地处理环境问题的根本手段和一项重要的政府职能。

（二）环境管理的特点

由于环境事务和环境问题所具有的综合性、公益性、广泛性、整体性、技术性和区域（流域）性等特性，使得作为有效处理环境问题的根本手段和一项重要政府职能的环境管理，与政府对其他公共事务的管理相比较，具有以下几个方面的特点^[14]：

1. 广泛性。环境管理的广泛性是指环境行政管理机关的广泛性、行政管理相对人的广泛性和行政管理事务的广泛性。环境行政管理机关包括各级人民政府、军队及属于各级人民政府领导的环保、公安、渔政、港务监督、环境卫生、林业、矿产、卫生防疫、水利、农业等部门，它们管理的事务、地域和对象不仅包括我国领域内的一切单位和个人，还包括在一国管辖海域以外，排放有害物质、倾倒废弃物，造成该国管辖海域污染损害的行为。

2. 阶级性与公益性。环境管理是国家的行为，体现了统治阶级的意志，具有鲜明的阶级性。从另一方面来讲，保护和改善环境，不仅对统治阶级的经济、健康有好处（如可饮洁净水、呼吸清洁的空气），对被统治阶级的身心健康与生命安全来说，也同样有好处。因此，环境管理体现出较强的社会公益性。

3. 综合性。环境问题的综合性决定了环境管理手段的综合性、管理机构与管理依据的综合性。环境的管理是一个系统工程，只有采取系统的包括行政、法律、经济、科学技术、宣传教育在内的手段，建立合理的机制，把环境的开发、利用和保护、改善协调起来，才能真正实现环境管理的根本目的。环境管理机构既包括环境行政主管部门，还包括公安、渔政、港务监督、环境卫生、林业、矿产、卫生防疫、水利、农业等部门。行政管理依据不仅包括相互联系、彼此协调一致的法律、行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例，还包括部门规章与地方规章。

4. 科学技术性。现代的环境问题基本上是由科学技术发展不足或滥用科学技术造成的，解决环境问题，也要依靠现代化学、生物学、物理学、信息学、模糊数学、工程学、机械学、经济学、地理学、生态学和管理学等方面的科学技术知识来加以防治。比如信息化的环境监测管理手段涉及现代化学、生物学、物理学、信息学方面的知识。

5. 区域、流域与地方性。环境问题具有全球性的特点，但更主要地表现为区域、流域性，因此环境管理也具有区域、流域性的特点。而区域、流域性的环境管理要涉及各地方行政区域，区域、流域性的环境管理要依靠各地方行政区域加以配合和协调。区域、流域性的环境管理政策的制定与执行要从当地的环境、地形地貌、人口状况和经济发展水平出发，因地制宜地采取相应的管理手段与管理措施。

6. 民主性（群众性）。环境是人类生存的物质基础，环境保护涉及每一个人的切身利益，涉及他们环境公权与私权的保护。人类的活动尤其是违背经济规律和生态规律的经济活动又是造成环境污染和生态破坏的重要原因，因此，环境问题的解决和改善离开社会公众的合作是难以解决的。解决环境问题不能仅凭技术、法律、经济、行政手段，民主的政府在组织、开展环境管理活动时，要尽可能地扩大公众参与的范围与深度，努力发挥公众参与的优势，使环境管理成为政府主导下的“千百万人同心协力”的共同行动。

（三）环境管理的内容

环境管理的内容按照不同分类标准，可以划分为不同的种类。

按环境管理的范围可分为：

1. 资源（生态）管理。包括可再生的与不可再生的各种自然资源的管理。如水资源、海洋资源、土地资源、矿藏资源、森林资源、草原资源、生物资源、能源等的保护与永续利用。

2. 区域环境管理。包括国土整治、大经济协作区或流域环境管理（如淮河流域、太湖流域水污染防治）、城市环境管理、海洋环境管理、自然保护区建设与管理等。

3. 部门环境管理。包括工业（如冶金、化工、轻工等）农业、能源、交通、商业、建筑业环境管理等。

按环境管理的性质可分为：

1. 环境规划与计划管理。主要指组织制定、督促检查和调整各地方、各部门的环境规划与计划，使其纳入国家或地方的国民经济与社会发展计划付诸实施。

2. 污染源管理。环境管理不仅是消极地进行“末端治理”，更要积极地推行“清洁生产”。其中，特别要针对污染源的特点，实施有效的法规和经济政策手段进行污染源管理。包括点源管理与面源管理。

3. 环境质量管理。环境管理的核心是保护和改善环境质量。通过调查、监测、评价、研究、确立目标、制定规划与计划之后，要科学地组织人力、物力去逐步实现目标。实施中，要经常进行对照检查，采取措施纠正偏差。

4. 环境技术管理。包括环境法规标准的不断完善、环境监测与信息管理系统的建立、环境科技支撑能力的建设、环境教育的深化与普及、国际环境科技的交流与合作等。

按环境管理的尺度可分为：

1. 宏观环境管理。包括国家环境管理（如《“九五”期间全国主要污染物总量控制计划》、《中国跨世纪绿色工程规划》等）、地区乃至全球环境合作与资源管理。

2. 中观环境管理。包括区域（如《福建省泥州湾环境评价与开发规划》）、流域环境管理。

3. 微观环境管理。如企业、单位环境管理（如排污申报登记、排污许可证审批等）。