中国环境行政监督管理体制研究

中国环境行政监督管理体制研究

A Study on the Adm inistrative Management System of Environment in China

摘　要

人类社会发展至今，环境问题已成为世界各国所共同面临的严峻挑战之一。中国作为世界上人口最多的发展中国家，随着经济的持续快速发展，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在中国呈爆炸性集中出现，资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足逐渐成为制约经济、社会发展的重大问题，环境与发展的矛盾日益突出。环境恶化不仅直接危及当代人的生命健康、子孙后代的生存环境，还影响到国家的政治稳定、社会和谐，对我国的经济发展也造成巨大损失。环境问题已成为制约我国经济、社会发展的“瓶颈”。

我国政府历来高度重视保护环境，将环境保护确立为一项重要基本国策，把可持续发展作为一项重大战略，坚持走新型工业化道路，在推进经济发展的同时，采取一系列措施加强环境保护并取得很大成效。然而，资料表明，我国环境状况不断恶化的趋势并没有得到根本性遏制，面临的挑战更加严峻。

微观经济学认为，针对外部性问题、公共物品问题，往往需要政府的介入。由于环境主体的有限理性、环境资源的公共性、环境污染的负外部性、环境保护的正外部性和环境信息的稀缺性等原因，使得市场机制在环境领域存在失灵或失效。环境问题的市场失灵为政府介入环境保护提供了理由和可能条件，产生了政府管制环境问题的一般要求，即环境管理上升为国家的一项重要职能。

考察发达国家的环保实践可以发现，它们在环境保护方面取得的第一条重要经验就是充分、有效地发挥政府的主导作用，强化政府的环境管理职能，建立起一套具有权威、职责明确、各种措施有效配合的环境管理体制。对政府在环境保护中的这种主导作用，世界银行甚至将其总结为“经济靠市场，环保靠政府”，并作为《1992 年世界发展报告》的重要主题之一，被许多国家或地区所接受和采纳，成为其行动的指导思想。

环境行政监督管理体制作为国家环境保护工作的支撑和中枢，在环境管理中发挥着极其重要的作用。环境管理体制的完善程度不仅显示了一国政府实施环境管理的能力，是该国环境法制完善程度的重要标志；另一方面，科学、合理的环境管理体制，也是进行卓有成效的环境管理所应当具备的先决条件，是实现环境保护目标的基本制度保证。

为有效解决环境污染、环境恶化等环境问题，我国政府非常重视环境管理体制建设，建立起由全国人民代表大会立法监督，各级政府负责实施，环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定分工实施的环境监督管理体制。应当说，现行的环境保护监督管理体制对于加强我国的环境保护工作发挥了非常重要的作用，但随着我国经济的快速发展所引起的环境问题日趋严重，这一体制在实践中暴露出许多问题，这些问题已成为制约我国环境保护工作的障碍，严重影响了环境保护的力度。2001 年，世界银行出版新世纪的中国环境战略更新报告：《中国：空气、土地和水——新千年的环境优先领域》。报告指出，中国过去 20 年的高增长对环境造成了严重危害，但中国政府有能力在治理水和大气污染以及砍伐森林等各种环境问题方面取得重大进展。世界银行在报告中建议中国政府在实施可持续发展战略时优先考虑三个领域，其中第一个就是改革和加强中国的环境保护管理体制。

面对环境问题带来的各种压力，中国现行的环境保护管理体制已经显得力不从心，进行体制和制度创新已经迫在眉睫。在 21 世纪，一方面，我们应寻求新的发展途径和消费方式，以减轻社会经济发展对资源环境的压力，实现人与自然的协调和良性循环；另一方面，在强调政府在环境保护事务中继续发挥主导性和基础性作用的同时，结合我国的实际，并借鉴国外环境管理体制的有益经验和做法，通过进行有利于加强我国环境保护的制度创新，建立更加综合、更富有预防性和社会参与性的环境监督管理的新机制和新模式。