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文化产业发展中的政策问题

时间:2020-10-25 理论教育 联系我们

文化产业发展中的政策问题_文化产业研究:文化软实力与产业竞争力(第3辑)

文化产业发展中的政策问题

祁述裕

摘 要 文化产业政策在促进文化产业健康发展中居于至关重要的作用。本文认为,文化产业政策扶持的重点应该放在文化市场失灵的领域,凡是市场自身能够解决的、或者已经解决得较好的领域,则应尽可能用市场机制进行调节;文化产业和文化产品的多样性,决定了其做大做强不能作为发展文化产业的一般要求或重点要求。在当前情况下,加强对国有文化企业的监管,营造公平竞争的市场环境,比支持做大做强国有文化企业更重要,同时,凡是具备做大做强条件的文化企业,都应该一视同仁,予以扶持;市场经济是法治经济,政府管理文化的方式应该坚持以立法为先导,建立文化管理体制改革的法律框架,明确改革的目标,只有这样,才能保证文化产业和文化事业健康发展。

关键词 文化政策;文化产业;市场经济

随着文化产业的兴起,制定促进文化产业健康发展的产业政策十分紧迫。由于文化产业是一个新兴产业,同时,文化产业既有一般产业的共同属性,也有其自身的鲜明特点;加上文化产业涉及很多行业,不同行业之间也有很大差异。因此,制定科学合理的文化产业政策是一个十分复杂、也是难度很大的问题,迫切需要理论界进行深入地探讨,为制定文化产业政策提供理论支持。本文就其中的几个问题进行探讨,其目的是希望更多的专家学者关注文化产业政策问题。

1 政策扶持的重点应该是什么

目前,各级政府都把扶持重点文化产业,作为文化产业发展规划的重要内容。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》明确把影视制作业、出版业、发行业、印刷复制业、广告业、演艺业、娱乐业、文化会展业、数字内容和动漫产业等九大行业,作为政策扶持的重点领域。其中,扶持动漫产业发展的有关政策尤为引人注目。2004年,国家广电总局下发了《关于发展我国影视动画产业的若干意见》,《意见》提出,经过5至10年的发展,动漫产业的产值至少要占我国GDP的1%,这意味着我国动漫产业的产值要超过1 000亿元以上。2007年,国务院转发了《关于推动我国动漫产业发展若干意见的通知》(32号文件),国家和地方一些鼓励动漫产业发展的政策也陆续出台。国家扶持动漫产业发展的政策使各地纷纷把动漫游戏产业作为新的产业增长点,一些地方提供了免交房租、给予一次性资金支持等许多优惠政策。文化主管部门和地方政府争先恐后的建立动漫游戏产业发展基地,据统计,截止到2007年年底,仅国家广电总局批准的国家动漫产业基地就有17个。从2005年到2007年不到两年的时间里,全国有40多个动漫基地相继诞生。为扶持动漫产业发展,尽管政府对动漫产业扶持力度很大,但动漫产业发展状况仍差强人意。以国内目前最大的民营动漫企业三辰影库公司为例,该公司目前每年交纳的税收仅为几十万元,其经济贡献与其知名度和地方政府给予的支持很不相称。之所以出现上述局面,主要不是企业自身问题,而是市场问题。动漫产业主要依靠衍生产品赢利,由于目前文化市场不规范,盗版、仿造盛行,动漫产品的衍生产品往往利润微薄,甚至无利可图。以三辰影库公司为例,该公司创造的蓝猫品牌有很高的市场认知度,其衍生产品有音像、图书、玩具等14个行业6 600多个品种。但由于盗版、仿造横行,公司实际所获的利润有限。在假冒产品的冲击下,该公司在各地的品牌经营店大多惨淡经营,企业盈利能力受到极大的挤压。由此可见,当前就文化产业来说,政府工作的重点不是为具体产业提供资金和其他方面的支持,而是维护市场的公平竞争。没有良好的市场环境,产业发展也就无从谈起。

在政府要不要扶持重点产业问题上,历来存在着争议。从我国改革开放以来产业发展的实践来看,就一般产业来说,政府是否扶持并不是产业能否快速发展的决定性因素,政府所扶持的重点产业有些并没有显示出预期的效果。相反,一些完全放开市场的行业往往有着很好的发展,也显示出很强的国际竞争力,如家电业。仅从资本层面来看,实际上,目前民间资本十分充裕,民间力量极为活跃。只要某产业有发展前景,有盈利空间,民间资本就会很快涌入,并形成投资热潮,政府是否提供资金支持无关宏旨。政府的主要任务是如何保障市场竞争的公平、公正,如何按照帕累托效率准则,使资源配置尽可能合理和有效,使资金、人力、技术能够合理地向有潜力的产业集聚,为资金资源、人力资源和技术的流动创造健康的市场环境。

政策扶持的重点应该在哪里?应该在文化市场失灵的领域。比如,原创性环节和产品、技术含量高的行业和产品、投资风险较大的行业、具有可预期的良好社会效益的产品,等等。凡是市场自身能够解决的、或者已经解决得较好的领域,则应尽可能用市场机制进行调节。如果文化产业中的某些行业,符合上述条件,在政策上给予一定的扶持是应该的,也是必要的。如果不符合上述条件,则完全没有必要扶持。比如,《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中提到的要重点发展的领域,如广告业、印刷复制业,这些产业实际上市场化程度已经相当高,发展也很充分,市场也已经具有很强的调节能力,政府完全无需作为重点产业来扶持。

2 发展文化产业的重点是不是做大做强国有文化企业

目前,各级政府都把做大做强国有文化企业,作为推动文化产业发展的重点,这一做法有很大的疑问。

2.1 文化产品的多样性,决定了做大做强不能作为发展文化产业的重点要求

一般制造业(如汽车制造业)通常以规模生产、提供品种有限的产品为基本特点。在充分市场竞争条件下,一般制造业发展到成熟的阶段,经过优胜劣汰,往往只有为数不多的企业成为产品提供者,因此,一般产业通过竞争,最终形成几家超级企业。文化产业与一般产业有很大区别。文化产品既有标准化、规模化、大众化的要求,也有区域性、差异性、小众化的特点,因此,相比一般产业,文化产品和服务提供者更为丰富而多样,文化企业、社会组织、个体都能成为文化产品和服务的提供者,而且相互不可替代。由于产品不同,消费对象不同,文化生产企业(单位)的存在方式、组织形式、发展思路也有很大不同。为大众提供标准化文化产品的文化企业,如图书、报刊、影视产品的生产企业,产品销售量越大,单位成本就越低,利润也就越高,尽可能多地占领市场,是上述企业的最大追求,这就要求做大做强;具有区域和地方特色的表演艺术、曲艺等,则是以特色取胜,可以做强,但难以做大。文化企业的组织结构也更为多样。节庆活动具有单一性和不可重复性,很多节庆并不追求直接盈利,因此,一般由社会组织筹办较为经济。此外,文化产品对独创性有很高的要求。在很多情况下,一些文化生产单位常常是以个体或人数很少的创意人员构成的。鉴于文化产品生产的上述特点,做大做强文化企业只是对文化产业中部分领域,主要是可以进行规模生产领域的文化企业提出的要求,无法进行规模生产的企业,没有必要也不可能做大做强。因此,如何根据文化产品的不同特点,文化生产企业(单位)存在方式的多样化特点,制定不同的政策极为重要。不加区别的要求文化企业做大做强,很容易陷入误区。

2.2 营造公平竞争的市场环境,比支持国有文化企业做大做强更重要

国有文化企业掌握着很多文化资源,比起其他类型的企业在人力、资金、政策方面,具有优势。因此,在政策上扶持具备条件的国有独资和国有控股文化企业做大做强有其合理性。

但同时应该看到,支持国有文化企业做大做强,也可能带来负面效应,其中最大的风险是垄断。企业垄断市场造成的结果是抑制竞争,阻碍资源的合理配置。例如,韩国的重点产业计划造成国家资源被几家大型企业集团所吸纳(如三星集团),虽然这几家大企业经营状况良好,但众多中小企业的利益却受到损害,这是韩国失业率居高不下的一个重要原因。我国在计划经济体制时期,文化产品的生产和服务是由国有文化单位独家经营,文化产品的生产高度垄断。当时由于国有文化单位是提供文化产品的唯一渠道,不存在竞争,自然也就无所谓垄断。改革开放以后,不同所有制形式的文化企业开始参与文化产品生产和文化市场的竞争。于是,国有文化单位(企业)垄断文化资源的问题开始突出显现。改革开放以来,特别是20世纪90年代以来,文化体制改革的一个基本导向就是减少国有文化单位对文化资源的垄断,为不同所有制的文化企业提供尽可能平等竞争的机会。我国文化产业之所以能够较快发展,在很大程度上就得益于这一政策导向。我们看到,改革开放以来,我国文化产业发展有一个基本特点,那就是文化产业政策放开到多大程度,民间资本就跟进到什么程度,文化产业就会在哪个地方开花结果。20世纪80年代中后期,政府允许民间资本成立图书、音像发行公司,允许民间和出版社合作出版图书和音像制品。于是,就出现了今天以广州为基地、30余家民营制作发行公司,为全国音像市场提供了大约80%以上的正版货源的局面。政府允许民间资本参与影视剧制作仅十多年时间,目前全国电影业的民营主体参与部分已经占到80%的份额。凡是向民间资本开放的文化产业领域,都得到了较快的发展,前景也都比较好。这说明,竞争是文化产业发展的基本动力,鼓励竞争也应该是文化产业政策的基本导向。

改革开放30年的今天,我国在建立文化市场体系、为不同所有制的文化企业提供尽可能平等竞争的机会方面取得了很大的成绩。但国有文化单位(企业)对文化资源的垄断问题仍然普遍存在。以媒体为例,国有文化单位(企业)自然垄断表现为以下三种情况:

其一,完全意义上的自然垄断。如中央电视台。

其二,半自然垄断。如出版社,报社。

其三,部分自然垄断。如一些行业对民间资本和外资的限制。

以中央电视台为例,中央电视台现在之所以占据着全国电视广告收入75%的市场份额,就是因为中央级的电视台仅此一家,中央电视台的广告定价、采访付费等,也是内部人控制,属于垄断式的经营,这不利于资源的合理配置。同样,由于中央电视台对频道的控制权,使由该电视台制作的节目在播出方面有很多便利,造成了不平等竞争,这也不利于文化市场的健康发展。

因此,应该在确保公平竞争的前提下做强做大国有文化企业。在当前情况下,加强对国有文化企业的监管,营造公平竞争的市场环境,比支持国有文化企业做强做大更重要也更紧迫。因为,如果在政策导向上只重视做强做大国有文化企业,而忽视其负面效应,很可能进一步强化国有文化企业的垄断地位,造成民营企业发展受到抑制的局面。以广电系统为例,广电总局内部规定,广电系统引资需按照以下顺序:首先,广电系统内部资金;其次,国有企业资金;其三,民间资本;其四,外资。上述规定并无法律依据,实际上就是一种垄断行为。再有,有国有报业集团在做大做强的方案中提出要跨行业经营,如成立自己的广告公司。报业集团跨行业经营、成立广告公司均无可厚非。但国有报业集团在很多方面承担着公共文化服务职能,如该报业集团下属广告公司利用其媒体平台从事广告业务,对其他广告公司来说就是不正当竞争。实际上,利用公共媒体资源为下属单位和公司服务,这种情况在我国十分普遍。企业是以追求利润最大化为经营目的,具有某种垄断特权的企业总是会想方设法利用其垄断地位,以取得垄断利润,这是垄断企业内在的冲动。只有引入外部监督机制,才有可能避免和减少上述情况的发生。

因此,政策在支持国有或国有控股文化企业做大做强时,还需要采取必要的措施规范国有文化企业的市场行为,要按照2007年颁布的《反垄断法》对在文化市场中具有垄断地位的文化企业进行监督,使“具有市场支配地位的经营者,不得滥用市场支配地位,排除、限制竞争”。

具体做法包括:(www.guayunfan.com)

(1)实行自然垄断业务与非自然垄断业务相分离的政策。在文化产业中,自然垄断业务主要指对于电视中的频道,网络游戏业务中的有线通信网络传输等。其他领域的业务则属于非自然垄断性业务。政府应该以自然垄断业务作为管制的重点,建立模拟竞争机制的管理机制。而对于非自然垄断性业务则由多家企业竞争性经营。在总体上使整个自然垄断行业处于规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争状态。

(2)对地区性垄断企业有效运用区域间比较竞争管制方式。文化产业自身特点决定了文化产业中的一些行业,或文化行业中的一些环节,适合于地区性垄断经营。在该地区,这些文化企业具有相当大的、甚至完全的垄断力量,从而使这些文化企业缺乏竞争活力,造成有效竞争不足。例如,一些省市的电视台和广播电台,报纸等。为改变这种状况,政府管理者可以运用区域间比较竞争管制方式,促使各区域性垄断企业开展间接竞争。比如,打破地区封锁,实行跨地区的兼并和联合等。

(3)政府管制政策应具有动态性。政府制订管制政策的主要依据是具体自然垄断产业的技术经济特征。随着科学技术的发展,各行业的技术经济特征也在发生着变化,这就要求适时地调整管制政策,以保证产业的有效竞争。这在电信业表现得最为典型。随着光缆技术的发展,卫星和无线电话技术的广泛使用,电信产业的技术经济特征发生了很大变化,这为新企业进入电信产业,建立新的、比原有通信网络效率更高的新型通信网络提供了可能性。这也要求政策制定者要适度放松进入管制,让更多的新企业进入电信产业提供通信服务,使电信产业成为一个更有竞争活力、又满足规模经济要求的高效率运作的行业。

2.3 随着民间文化资本的壮大,做强做大的不应仅限于国有文化企业

在市场经济条件下,国有企业一个重要职责应该是弥补市场失灵,代政府承担一些市场不能做、不愿做、也做不好的事情。文化产业领域同样如此。比如,卫星转播技术,电信网络的拓宽等一些有助于促进文化产业发展的基础性设施,通常都是政府委托国有企业投资兴建的。这些属于公共信息平台的基础性设施,投资大,建设周期长,如果通过市场力量去完成,往往会因为重复建设造成资源的闲置或浪费。因此,由国家委托国有企业承担上述任务是合理的,也是必要的。

国有企业当然也可以提供私人产品,但根据国际经验,其投入和产出比往往不尽如人意。所以,凡是民间资本愿意进入、也能够进入的领域,就应该尽可能地让民间资本去做。在文化产业发展的早期阶段,民间文化资本还处于发育期,国有文化单位需要承担提供文化产品的主要责任。随着民间资本的逐步壮大,国有文化企业从一些没有竞争优势的文化产业领域退出来,就是一种必然要求。以影视制作业为例。改革开放初期,影视制作都是由国有文化机构包揽的。其中,既有体制上的原因,也有资金、技术上的原因。从资金和技术层面来看,以前,由于影视制作技术和设备等方面的投入比较大,制作的成本比较高,民间资本无论在资金和技术上都不具备参与影视制作的条件。随着改革开放的不断发展,民间资本也在快速扩张,这使民间资本进入电影制作成为可能。所以,从20世纪90年代开始,政府逐步放开影视节目制作领域的限制,形成了多种所有制共同竞争的格局,影视节目的质量也逐步得到提高。

总之,我们需要跳出国有、民营的界限,从更开阔的视野思考我国文化企业做大做强的问题。只要具备做大做强的实力,无论是国有还是民营文化企业,政府都有责任予以扶持。实际上,我国一些民营企业,特别是一些从事新媒体的企业通过在美国纳斯达克和香港上市融资,已经具备了相当强的实力。我们可以对目前民营文化公司与国有控股的文化企业作如下比较:

阿里巴巴市值为200亿美元(2007年11月)

百度市值为85.9亿美元(2007年9月)

新浪市值为25.6亿美元(2007年9月)

盛大网络市值为25.1亿美元(2007年9月)

北青传媒股份公司市值为44.8亿港元(约为7.5亿美元,2005年)

从上面比较可以看出,就市值来说,新媒体企业已经大大超过剥离了编辑业务上市的传统媒体企业。与国有传统媒体单位相比,这些新媒体公司已经做大做强了。现在所面临的问题是,政策还需要为这些具有巨大发展潜力的公众公司进一步创造做大做强的条件,以提高这类企业的国际竞争力。

必须看到,文化企业能否做强做大是市场选择,而不是取决于政府的意愿。迈克尔·波特研究世界许多国家产业政策后,有这样一段评论:“政府在制定产业政策时……常见的错误做法是,为了提高效率,做大做强企业,鼓励甚至强行实行国内的企业合并。凡是政府推行的合并,其结果很少是成功的,很难达到降低成本的效果,相反,却会带来减少竞争的问题”。这种情况在我国也不鲜见。前些年,我们采取简单的拉郎配的方式试图做强做大国有文化企业,往往是事与愿违,中国广播影视集团从成立到撤销,就是一例。

对做大做强国有文化企业简单化的理解,会对文化产业发展产生消极的影响。以互联网视听节目管理为例,经过多年的发展,视频网站的用户越来越多。据市场调研机构艾瑞公司数据显示,截至2007年底,中国网民的数量已达到2.1亿人,其中网络视频用户已经达到1.7亿,约占网民总数的81%,成为仅次于搜索的第二大网络需求。预计到2010年,国内网民数量有望达到4.1亿人,网络视频用户的数量有望接近3.9亿人。网络视频广告收入也从2006年的1.7亿元增至2007年的4.1亿元。为加强对视频网站规范管理,2007年12月27日,国家广电总局和信息产业部联合发布了《互联网视听节目服务管理规定》。该《规定》要求,从2008年1月31日起,视频业务经营单位必须获得由广电主管部门颁发的《信息网络传播视听节目许可证》,或履行备案手续。《规定》的发布体现了政府针对互联网视频存在的问题,加强对互联网视听节目的监督和法律法规建设的意向。这在网络视频的社会影响力日趋增加的背景下,无疑是及时和正确的。但《规定》第八条一个硬性条件是,从事互联网视听节目服务的机构或单位必须为“国有独资或国有控股单位”。因为,目前一些视频网站,如土豆网、优酷网、六间房等国内影响较大的几家视频网站都是由外资投资或控股的。按照《规定》,上述视频网站都要关闭。因此,《规定》出台后反响强烈。后来,国家广电总局又对《规定》做了重新解释,采取“老人老办法,新人新办法”,《规定》发布之前依法开办的,可重新登记并继续从业;《规定》发布之后申请从事互联网视听节目服务的,必须符合《规定》的要求。重新解释与《规定》的不一致处,反映了《规定》在制定过程中的一个基本思路,即希望国有独资或国有控股单位垄断视频网站。这一基本思路无论是从理念上还是实践层面都不可取。一种新媒体的出现难免会存在这样那样的问题,政府有关部门只要针对存在的问题及时加强监管即可,不能把出现问题与民营视频网站画等号。更不能采取以国有独资或国有控股单位垄断视频网站经营这样一种简单化的方式来解决。从实践层面来看,民营视频网站在推动视频节目过程中的作用总体来说是积极的,也十分巨大。硬性规定从事互联网视听节目服务的机构或单位必须为“国有独资或国有控股单位”,不利于调动社会力量参与网络业发展的积极性。《规定》的上述要求,从一个侧面反映了对做大做强国有文化企业简单化的理解。

3 以立法为先导还是以试点为先导

市场经济是法治经济。发达国家在实施改革时,几乎无一例外地是以立法为先导,以确保政府管制体制和管理方式改革具有明确的法律依据和实施程序。比如,美国在20世纪70年代对航空运输业实行了以放松管制为主要特征的政府管制体制改革。为保障此次改革,美国政府颁布了《航空货运放松管制法》和《航空客运放松管制法》。日本和韩国为振兴文化产业,在文化立法上都做了大量的基础性的工作。改革开放以来,我国在实施一些重大改革之初,几乎无一例外地是采取先进行试点的方法。即先在一两个点上摸索出成功经验,然后再在面上推广。在这种改革方式中一个很大的好处是,能够避免一些事关重大的改革,由于缺乏经验,草率行事可能带来的失误和混乱。中国改革开放的历程证明,这种管理方式富有成效。试点的做法有效性,在很大程度上是因为在计划经济时期,全国实行的划一的体制和管理方式,一个领域,一个行业所面临的问题往往具有很大的相似性。这为通过解剖麻雀的方式,寻找解决问题的思路和方式,作为指导面上的经验,提供了可能。

在改革开放30年后的今天,中国的情况发生了带有根本性的变化。其一,计划经济时期,全国基本相似的经济发展水平,已经不复存在。由于发展不平衡,中国的东中西部地区,在经济状况,文化状况上有很大的差异。其二,当代社会日趋丰富和繁复,不同区域、不同产业、产业中的不同类别,日趋呈现出独特性、差异性、多变性的特点。上述情况使试点在面上的指导意义,与改革开放之初相比,大大降低。以演艺业的市场化改革为例,一些演艺单位在由原来政府包办,转为市场化运营的试点改革中取得了成功。但在全国实行演艺单位市场化改革,却遇到了极大的阻力和困难,究其原因,是因为全国众多演艺单位其艺术类别、受众状况、物质条件以及所在城市的经济、文化状况差别很大,无法按照试点的模式去进行改革。同时,在一些经济社会发展状况很好的城市,根据公众的要求和演艺人员的意愿,适当保留一些公益性的演艺团体,是完全应该,也是可行的。

总之,我国已经初步建立了市场经济体制,依法管理社会事务是对政府管理的基本要求。在上述背景下,政府文化管理方式也应该发生相应的调整。总的来说,应该由以往以试点方式来指导文化产业发展的基本思路,代之以采取“以立法为先导”的原则。应建立政府文化管理体制改革的法律框架,明确改革的目标,既规定文化管理体制改革的基本要求,又为各地因地制宜地进行改革留下足够的空间。只有这样,才能保证文化产业和文化事业健康发展。强调立法在文化产业发展和文化管理体制改革中的重要性,并不是否定试点的价值。在实际工作中,两者完全可以做到并行不悖、相得益彰。

参考文献

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