高农民收入结合在保证贫困人口实现贫困与生态脆弱互为前提

第一节　贫困、经济机制、管理

一、贫困与生态脆弱互为因果

西部地区除了一般意义上的内陆地区、边远地区、少数民族地区外，生态环境非常脆弱，干、旱、寒等灾害发生率最高。这里受东南季风与西北季风影响都很强烈，寒、暖、干、湿的季节变化很大，冬季寒冷干燥，夏季炎热多雨。有的地方土壤偏酸，山地多、平地少、耕地不足；有的地方水源不足、土层深厚、土质疏松、坡陡沟深、植被稀少、水土流失严重，西部地区不但生态环境脆弱，而且经济落后，人民生活极为贫困。1994年列入《国家八七扶贫攻坚计划》的592个国家级贫困县中，西部占366个，其中258个是边远山区县，占西部山区县总数的一半以上，这些县绝大部分为生态脆弱的6大贫困区（即内蒙古高原东南边缘风沙贫困区，黄土高原沟壑水土严重流失贫困区，秦巴山地生态恶化贫困区，喀斯特高原丘陵危急贫困区，横断山脉高山峡谷封闭型贫困区，西部沙漠高寒山区环境恶劣贫困区）。

统计研究表明，在西部地区，贫困和脆弱的生态环境具有很强的相关关系。全国东、中、西部生态脆弱县数占总县数比例分别为29.8%、32%和47.1%，贫困县数占总县数比例分别为13.2%、23.5%和44%，这说明西部生态环境明显劣于东部地区，也表明贫困发生率也大大高于中东部地区，生态脆弱县的概率东、中、西部三个地区分别为0.233、0.414和0.699，也就是说，中西部地区每100个生态脆弱县中就有70个贫困县，而在中部只有41个，在东部只有23个，贫困县是生态脆弱县的概率分别为0.528、0.564和0.747,也就是说，在西部地区每100个贫困县中，就有75个是生态脆弱县，而在中部是56个，在东部是53个。这些结果也表明，生态环境破坏和贫困密切相关。

西部地区是中国最主要的贫困地区，人们迫于眼前压力，毁林开荒、陡坡种植，以牺牲生态环境为代价，换取一时的经济发展，使生态环境更加脆弱，而自然环境的脆弱与退化又严重限制贫困地区社会经济发展。如果我们对自然环境的脆弱性认识不够或无视自然环境的脆弱性，盲目开采耕种，就必然招致自然的惩罚，致使大量土地、森林和稀有动植物资源丧失，使本来就紧张的资源更趋紧张，由此造成区域生态平衡的失调和退化所带来的间接后果更是难以估量。所有这些不利后果又导致贫困地区环境更趋恶劣，生产力水平和自我恢复能力进一步降低，贫困和生态脆弱互为因果，造成恶性循环。

经济落后既是西部地区贫困落后现状的反映，更是造成该地区贫困落后的直接因素。因为经济落后，导致贫困地区资金积累能力严重不足，也无法以自身的努力摆脱资金积累不足的困境。同时，受经济基础薄弱、财源匮乏的制约，地方财政收入的增长又极为缓慢，而支出不断膨胀，造成收不抵支，对上级财政的依赖性越来越强，如此反复就不可避免地陷入了一个“贫困的恶性循环之中”。

贫困不但促使人的进一步膨胀，更导致环境的进一步恶化，因此当务之急是解决贫困地区人民的生活问题，实行富民增收政策，把生态建设同提高农民收入结合起来，在保证贫困人口实现温饱的前提下，通过生态经济的系统建设，走出贫困—人口—环境的恶性循环，实现人、自然生态环境和经济社会的协调可持续发展。因此我们应把解决贫困问题置于西部开发的最优先发展地位，“消除人类贫困既是西部开发‘重中之重’的战略任务，也是‘难中之难’的长期任务”。

二、粗放型经济增长方式占主导地位和经济机制欠完善

粗放外延型经济增长方式占主导地位。由于受传统计划经济体制和粗放型经济增长方式的惯性影响，单纯把经济增长率作为衡量经济发展的指标，将环境成本排除在生产成本之外，一些地方选择了“先发展，后治理”的错误思想，只注重外延型扩大再生产，忽视更新改造，加强环保等内涵节能增效，经济建设重于铺新摊子，上新项目，忽视环境保护，尤其是乡镇企业和个体私营经济大都呈低产出、低质量、低效益的粗放型经济增长格局。多数劳动密集型企业技术含量低、资源消耗大、经济效益差、生产工艺落后、环境保护意识淡薄。财政的增长建立在经济发展的基础上，而经济的发展往往建立在生态环境严重破坏的基础上，使生态环境问题愈来愈严重。

经济机制欠完善。从宏观上来看，宏观调控机制不健全，上级政府对经济发展的后续效应估计不足，生态环境的保护缺乏必要的集中决策和宏观指导，经济建设中存在着较多的决策主体，决策依据和决策行为不规范，对决策主要缺少环境保护的责任约束机制，与此同时，政府、当地政府又缺乏有效的经济调控手段来遏制经济粗放型增长破坏生态平衡和污染环境的势头。

从微观上看，微观经济的利益约束机制和竞争机制不健全，企业缺乏足够的优胜劣汰压力和参与市场竞争的能力，环保意识不够。企业为创绩效，往往逃避环境成本而将其转嫁为社会承担，其他地区承担或由未来承担。这种违背经济、环境、社会协调发展的行为，会导致生态环境的破坏，最终还会反过来牵制经济的进一步发展，并引发一系列社会问题。

三、政府对生态环境管理不力

政府对环境保护问题重视不够。政府在制定一些开发政策时，有的未将环境保护纳入政策的视野之中，在投资项目的评估中没有考虑到远期效应成本，环境损失代价成本、环境修复维护成本。在经济运行中，主要推行优惠政策或短期政策，客观上助长了环境破坏行为。一些领导对环境保护问题重视不够，更多的企业领导人在“政绩”上往往只注重经济效益、产值的数字增长，却“吝惜”在环保上进行投资，即使发生了环境破坏问题，用于治理污染、保护生态环境上的投资也偏低。据有关资料显示，治理环境的投资应占国民收入的1.5%，而我国现在的投资仅占国民收入的0.67%。而对这有限的治理环境资金的使用，还存在一些漏洞，环保建设与生产建设项目不配套，各部门、各地区环保投资比例不均衡，因此没有发挥最佳效益。以至于政策的不稳定和工作中追求政绩的短期行为，“杀鸡取卵”“竭泽而渔”破坏生态环境的现象日见增多。

政府对环境保护管理不善。在环境保护的管理方面，目前存在着对资源环境的全貌不清的问题。全国耕地面积、草原面积、森林覆盖率等数字说法较多，未能统一。治理污染制度的检查落实也不严格。据调查全国按照“三同时”原则建起的治理污染的各种设施没有达到应该建立的三分之一。按照规定，企业技术改造项目的投资中，应有不少于7%的资金用于防治企业污染，但实际实施情况仅为2.2%。乡镇企业的环境管理问题更大。全国的乡镇企业基本没有防治措施，不仅污染大，而且资源的浪费率也很高。目前，乡镇企业总产值的增长中，物耗值的增长比总产值的增长快2倍。如果乡镇企业的发展主要靠拼资源、拼人力、牺牲环境的话，最终结果只能得不偿失。另外，环保人员的素质、知识结构、管理水平也亟待加强。