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流域水基础设施的多元化建设方式

时间:2022-01-29 理论教育 版权反馈
【摘要】:在我国,许多流域污染问题难以解决的问题之一,在于基础设施缺乏足够的资金建设配套设施,水污染难以在点源上控制,而是通过空间污染转移扩散成整个流域的水污染问题。政府负责提供的公共物品可以采取多元的建设方式。
流域水基础设施的多元化建设方式_越界水污染规制

5.3.3 流域水基础设施的多元化建设方式[12]

对一国内部不同地区而言,基于各方共同利益建立流域水基础设施可以视为对流域水资源和水环境容量等公共物品的联合供给。各地区可以通过谈判建立联合协调机制负责对该公共物品的生产,或者通过地区的单边支付对承担基础设施供给的一方加以补偿。

基础设施建设项目一般具有资金来源结构复杂、投资规模大和回收期限长的特点。在我国,许多流域污染问题难以解决的问题之一,在于基础设施缺乏足够的资金建设配套设施,水污染难以在点源上控制,而是通过空间污染转移扩散成整个流域的水污染问题。以我国的南水北调东线目前的污染问题为例,许多已经建立的污水处理厂管网不配套。江苏宿迁市的城南污水厂设计日处理污水能力2.5万吨,因管网不配套,目前污水收集量仅1.5万吨,大量未经处理的污水排入河道,致使目前宿城区宿城镇南500米处的断面水质为劣五类水。这种情况在东线广泛存在,许多污水处理厂因缺乏资金等原因,没有建设截污导流工程,污水厂的尾水流入运河而影响水质。

政府负责提供的公共物品可以采取多元的建设方式。除了各政府合作分摊水基础设施成本以外,流域越界污染的水基础设施也可能得到中央的财政支持,也可能引入民间资本。以美国“清洁水州滚动基金”为例,根据EPA的统计,从1987年到2001年,该基金共向10 900个清洁水项目提供了343亿美元的低息贷款。该基金是根据《清洁水法》修正案于1987年后在各州逐渐建立起来的,由联邦政府和州政府按照4∶1的比例投入资本金,由各州设立自己的管理机构,并根据本州的具体情况决定资金使用用途和申请程序等。有些州还用滚动基金作为担保发行“平衡债券”扩大资金量[13]。除了政府资金以外,许多国家开始研究私人资本介入项目开发的可能途径,希望在引入民间资金、技术和人才优势的同时,通过市场化操作来提高包括污染处理设施在内的基础设施的运营效率。

在基础设施领域,政府与民间的合作融资方式越来越普遍地采用政府部分或全部让渡项目建设与运营权利的途径,通过这种途径可以实现吸引市场投资和市场经营管理资源的双重目标。常见的民间投资模式包括永久专营模式(Perpetual Franchise Model,PFM)、建设转让模式(Build-Transfer Model,BT)、建设经营转让模式(Build-Operate-Transfer Model,BOT)、建设转让经营模式(Build-Transfer-Operate Model,BTO)、购买建设经营模式(Buy-Build-Operate Model,BBO)、租赁经营开发模式(Lease-Develop-Operate,LDO)、暂时私有化模式(Temporary Privatization,TP)、管理合同模式(Management-Contract,M C)等等,政府或政府间合作机构可以根据特定基础设施项目的性质和资金要求对合作协议进行研究和设计。在这些合作融资安排中,企业从政府那里获得了对基础设施项目进行建设和经营的特许权,不同程度地参与项目的设计、筹资、建设和运营管理工作,从而可以缓解政府的投资压力和融资风险,也可以促进基础设施整体效率的提高。

在基础设施项目的开发过程中,政府与民间的合作远远超出了融资的领域,20世纪80年代晚期各国政府逐步推动基础设施的市场化、产业化实践,引入民间参与来提高基础设施运营效率。以往强调基础设施政府供给的一大根据在于基础设施网络的自然垄断性质和规模经济特征,但是人们逐步发现,自然垄断行业在一定程度上可以通过招标和定价来仿效竞争性市场,而且随着技术进步,诸如水务部门与电力部门等一些原来被视为自然垄断的领域可以通过产业重组形成竞争性的市场结构。有意思的是,从许多国家基础设施的发展史来看,由于地方政府所拥有的基础设施网络总是局限在单个行政区边界以内,而私人部门却可以较少考虑行政边界实现规模经济,这对处理跨越边界的污染问题而言是具有一定优势的。

各国政府一方面加强纯公益性基础设施的经营成本的评估监督工作,一方面推动那些营利性基础设施项目的市场化进程。较为普遍的做法是,政府保有对基础设施固定资产的所有权,把基础设施的建设和运营推向市场竞争,授予非国有企业经营特定基础设施并获得一定收益的权利。例如,我国建设部在加快市政公用行业市场化进程的意见中指出,城市的园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护作业单位和承包单位、市政公用行业的工程设计、施工监理、设备生产和供应必须从主业中分离出来,实行公开的招投标;诸如城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理和公共交通等行业都是可以进行特许经营的范围。

鼓励市场参与基础设施开发的主要问题在于:政府能否建立公平和透明的特许权授予程序,并建立稳定有效的行业规制框架。即使特许权授予程序的合法性可以通过招标、拍卖等市场方式加以保证,行业规制框架的建立则需要有相应的社会制度与行政能力作为支持才有可能应对特许权合约带来的风险。在拉美地区的相关调查表明[14],特许权合约可能产生复杂的结果,许多问题源于最初的合约安排和规制结构存在缺陷。调查指出,20世纪80年代晚期的1 000多项特许权合约中,60%以上在3年之内经历了再谈判过程——八成以上是在水务和交通部门。获得特许权的合约持有人发起了大部分的再谈判过程。再谈判的程度远远高于经济环境变化可能引起的再谈判程度。原因之一在于投资者期望以一个具有竞争力的报价获得特许权以后,再在没有竞争的情况下重新谈判来获得收益。这意味着许多高效率的提供者并没有获得特许权。

另一方面,由政府发起的合约再谈判意味着对投资者保护措施的缺乏,这一问题也是许多私人资本不敢参与基础设施领域的重要原因。在拥有高效率司法系统的国家,政府可以与供应方签订特许权协议,由法院监督执行。另外,政府可以逐步建立政府不征用市场化基础设施的信誉,他们可以签订允许投资逐步到位的协议。投资者在观察到政府行为以后再决定是否投入更多的资产。这正是匈牙利在改革其国有电信部门时采用的方法。对于外国投资者来说,如果国内的民间投资也积极参与基础设施项目,政府在日后违反合约的可能性会相对低些,因为政府违约将牺牲国内投资者的利益,政治上代价很高。与此类似的是,国际借贷项目的存在可以视为保证合约执行的工具或者“人质”,因为投资者知道,政府在某个基础设施产业的不良行为将会导致国际借贷者对该国的另一个产业加以惩罚。

一些政府的经验表明,政府在推进基础设施市场化的过程中可能会存在一种错误观念,认为让基础设施对私人企业具有“吸引力”是非常重要的,例如政府会用财政税收收入来保证特许权人的收入稳定,或者在工程建造成本超过预期时,承诺政府将分担超额成本的一部分。这导致企业没有追求绩效的动机,同时也会给下一任政府造成负担。事实上,基础设施之所以考虑市场参与的初衷是消除垄断租金、提高社会福利,企业在营利的同时需要承担相应的市场风险[15]

当获得特许权的企业开始经营基础设施项目时,政府面临着信息不对称的问题,企业对成本和需求情况有更为清楚的了解,政府在消除企业垄断租金和要求企业执行技术标准上会存在一定的困难。而且,被规制的企业也有可能针对规制者的自利动机进行寻租活动,使规制部门成为被规制者的“俘虏”,共同分享垄断利润,这使得政府规制成为企业追求垄断利润的一种手段。在许多发展中国家,上述问题并不鲜见,因为规制部门不是政治上独立的,也不对公众负责,而执法机构又缺乏足够的专业知识。因此,在可能的情况下,需要引入竞争机制来改变企业的激励环境,减少规制的成本。例如,在很多情况下,政府可以通过定期拍卖许可权的方式引入一些竞争,这样可以消散垄断租金并将其转给消费者[16]

值得注意的是,当基础设施项目具有自然垄断性质时,私人垄断代替公共垄断将给社会福利带来威胁,如果私人企业具有很强的游说能力,这种威胁会更加明显。因此,政府应该尽量避免直接把具有垄断性质的项目卖掉,可以通过改变基础设施的产业结构的方式先建立某种形式的竞争机制和定价标准,再考虑市场介入的可能性。

在市场介入之后,政府可以设立不同地区的规制机构,也可以在资源不足的情况下,委托跨地区甚至跨国界的规制机构对企业进行监管,因为后者拥有规制所需的专业人员和可信度更高的制度环境加以支持,而且可以利用规制的规模经济特点所带来的成本优势。在对基础设施项目的日常监管和绩效评估中,政府—民间合作还应包括消费者、民间机构等利益相关者的积极参与,这样可以使信息得到更好的交换和运用,激励企业提高运营效率和服务水平。

从各国经验来看,基础设施的行业特征、在多大程度上服务于公共目的等问题需要仔细考虑,以确定市场的介入程度。政府的行政管理能力在基础设施引入市场机制的过程中将面对严峻考验,因为市场参与虽然可以降低政府官僚机构在不擅长的企业活动中所发挥的作用,同时也要求政府在行业监管上承担责任,而这又需要政府部门拥有相当的专业知识和行政能力。因此,诸如流域水设施项目的多元化建设是以流域合作机构的制度化和专业化为前提的。此外,需要注意到,基础设施项目的公私合作伙伴关系需要依靠政府的法律制度来保证合约和产权。制度发展程度,尤其是法治环境,影响着私人投资者对基础设施项目市场风险的评估和项目收益的判断。因此,基础设施项目的合约安排与所在地区的法律制度是互补关系而不是替代关系,政府在制度建设上的投资将有助于降低基础设施开发成本。

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