中国流域管理中的反公地悲剧问题

4.4.1　中国流域管理中的反公地悲剧问题

中国流域水污染的环境规制不仅面对着不同层级政府的垂直竞争，还面对着同一政府多部门进行水资源管理导致的公共权力冲突。美国密歇根大学教授黑勒（Heller M.）在1998年提出的“反公地悲剧”（The Tragedy of Anti-commons）描述了一个与公地悲剧相对照的产权问题，水资源管理中的公共权力冲突就具有反公地悲剧的性质。在公地悲剧中，“公地”作为一项资源或财产有多个拥有者，每一个人都有使用权，没有人能够阻止他人使用，导致资源的过度使用和枯竭。而在反公地悲剧中，“反公地”作为一项资源或财产有多个拥有者，每一个人都有权阻止他人使用资源，导致资源的价值难以实现。

人们对流域水资源的利用过程面对着公地悲剧与反公地悲剧的问题。“河流显然没有人智慧，不知行政界限，不知在上游归四川，在下游归江苏；河流不懂部门利益，不知水量多少归水利，水质好坏归环保，天上飞的水鸟属林业，河湖游的鱼属水产。”^[31]我们在前文中已经就水资源环境属性的公地悲剧及其解决方案进行了探讨，在本节中主要讨论不同部门对流域水资源进行管理所造成的反公地问题。

流域流经不同的行政辖区，被行政边界分隔的地区政府内部与中央水资源各管理部门的垂直分布相配套，存在一系列相关的管理水资源的部门，从而导致水资源规划管理和开发利用上的反公地悲剧问题。2002年新水法明确了流域机构统一管理流域水资源，但事实上水资源在分部门管理制度下的各部门相应的权利安排依然模糊^[32]。水法第13条规定，国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。但是，这一较为笼统的规定并没有明确界定各部门的管理责任。

流域水资源在多部门管理下呈现出“反公地”的特征：

第一，水资源拥有多个部门所有者，我国水管理分属水利、电力、农业、城建、地质矿产、林业、水产、交通等部门^[33]。水资源管理部门与水污染控制部门相互分离，国家与地方的相关部门的条块分割，特别是行政上的划分将一个完整的流域人为分开，各地区各部门责权交叉，难以统一规划和协调，极不利于我国水资源和水环境的综合利用和治理。例如水利部作为水行政主管部门，负责水资源的统一管理、保护和综合开发，国家环保总局全面负责水环境保护与管理，出现权力交叉而难以明确管理责任的现象^[34]。

第二，规制部门责权不对称。有权进行水资源管理的部门不承担水质保护的工作，有权进行水质管理的部门不一定拥有强制执行权力。例如，为建立健全的流域水资源管理体系，水利部通过流域委员会负责流域水资源的管理。从原则上讲，流域委员会有协调解决各地区、各部门矛盾的权利，确保按规定的优先次序满足各种用水要求。但是，各省之间没有就水量分配和污染总量等事宜达成协议，妨碍了这些功能的发挥。原则上，流域委员会应在与各省及有关部门进行充分协商的基础上负责制定流域开发运行计划等任务，但事实上很少有正式的协商机制，各行政辖区违反流域分水方案和逃避污染责任的事件屡有发生。

第三，拥有污染规制权力的环境保护部门与掌握水资源用水顺序权和实际控制权的地方政府利益不一致，国家水权分割成区域水权后出现了委托—代理问题：具有经济人特征的地方政府只考虑本地区的经济发展和社会福利，忽视对本区域水用户用水行为的环境规制责任，不考虑其行为对其他区域所带来的污染后果。

第四，代表水资源国家所有的各管理部门之间存在公共权利的恶性竞争。国家法规要求对水资源实行统一管理，但在实际工作中各部门、各单位主要是负责具体法规的实施，在行使各自的管理权限时出现了矛盾与冲突。水利部主要负责全国水资源的全面管理，但其主要职能一直侧重于防洪与灌溉，近年来水利部的职责范围扩大到全面负责各种用水工程，这产生了与环保部门等其他部门之间的矛盾。

从流域水资源所有权的性质来分析，由于水资源具有多种经济属性，而且每种属性都存在诸多水用户之间的竞争，根据水资源的每个特定属性设立相应的组织机构确定用水顺序权，对水资源的合理使用加以管理是水资源的复杂特性所决定的。一般来说，反公地悲剧的解决方案是对分散的产权进行整合，流域反公地悲剧并不能简单地通过将水资源管理权绝对集中在某一部门从而实现产权整合的方式来解决，因为对水资源各属性的管理所要求的专业技术不同，水用户数目巨大，单一部门的集中管理将面对内部控制成本过高的风险，并不具有实际的可操作性。流域水资源的产权整合不能够否认多部门进行水资源管理的必要性，而是要对各部门的管理权限和优先秩序加以明确界定，确保水资源最为重要的属性的潜在价值得到实现。