流域污染的规制制度

3.1.3　流域污染的规制制度

对规制制度的分析可以分为运行、组织和政策三个层次。运行层次的规则决定个人的行为方式，组织层次的规则决定运行层次的规则，同时又被政策层次的规则所决定^[9]。流域污染的规制制度可以相应分为规制政策、规制结构和规制原则三个层次。流域污染规制原则确定水资源的规制结构，包括水资源的权属界定与责任分配，在此基础上形成规制政策，决定落实规制责任的组织架构，通过规制政策的执行影响个体行为（参见图3-2）。下面按照上述三个层次对我国现行的流域水污染规制制度进行简要分析。

3.1.3.1　水污染规制原则

我国的环境政策始于1974年，在1979年我国颁布环境保护法，用于制定环境质量标准和推动环境影响评估。但是直到20世纪80年代国家才开始将环境问题列入社会经济发展议程。国家环保局（NEPA）于1982年成立，1989年环境保护法修订之后污染控制力度加大。环境保护部门对流域污染的规制不是直接对流域水质直接管理，而是负责对污染源污染排放的管理，因而民间有“环保不下水，水利不上岸”的说法。

图3-2　水污染规制制度的层次与功能

根据我国水法规定，水资源归国家所有，水资源管理制度为流域管理与行政区域管理相结合的制度，水利部作为国务院的水行政主管部门对全国的水资源进行统一的管理和监督工作^[10]。具体而言，国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构）在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。与此同时，县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。

我国采取中央集中规制的方式处理流域环境问题，流域管理机构为中央水行政主管部门的派出机构在流域范围内行使水行政职能，包括确定流域各区域的排污总量。除了水资源的统一管理以外，涉及水资源的开发、利用、节约和保护等职责由国务院有关部门以及各级地方政府有关部门负责。流域水资源管理的组织结构可以用图3-3描述。

图3-3　流域水资源管理的相关组织结构简图

3.1.3.2　规制结构

由于流域分属不同行政辖区，流域的水管理权力基本被区域所分割。在流域管理上，流域管理机构主要是水利开发、工程建设和防灾减灾，没有水量与水质、地表水与地下水统一管理的权力。地方各级环保部门隶属于各级地方政府，没有独立的财权和人事权。目前，流域机构对流域水质的管理机制是：依据流域水环境容量确定流域总纳污能力，然后将其分解为区域排污总量，通过区域边界断面的水质监测来监控区域排污总量。

有关跨行政区水资源相关事务的处理，总体上采取的是相关责任部门相互协商的制度，在协商不成的情况下由上一级政府裁决。我们将有关跨行政区水资源相关事务及其相应的协商部门整理成表3-5，可以看出，我国水资源安排整体上可以称为国有水权制度，中央可以在流域和流域之间进行水资源的调配。由于上下游地区对流域水资源争夺激烈，水资源的宏观调配制度事实上将流域水资源分割为区域水资源，地方政府通过直接行使或者发放许可证的形式将水资源的使用权赋予其行政辖区的居民。下游区域的水资源数量和质量得不到保证，越界水事纠纷主要通过上级行政协调来解决。但是，由于缺乏协调水事矛盾的原则性框架，最终的结果具有相当大的不确定性。

表3-5　跨行政区水资源管理事务的责任机构

注：参见《中华人民共和国水法》第15、17、32、44、45、56条和《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第6、19条。

3.1.3.3　规制政策

对企业排污的管理，主要是采用水污染物排放许可制度。水污染物排放许可证制度是当地环境保护部门根据排污单位申报登记，经审核批准后发放排放许可证，并对排污单位监督管理的制度^[11]。该制度于1985年在上海、徐州、常州等地区试点，1987年在部分城市实行，1990年逐步在全国推广。

排污许可证制度的三个基础：第一个基础是政策工具，通过浓度控制与总量控制的办法测定排污总量；第二个基础是有相应的配套制度，例如排污申报登记制度和限期治理制度^[12]；第三个基础是侧重点的选择，对饮用水源进行强制性管制和一般水源的诱导性规制^[13]。

容量控制是根据河流水质承受污染的最大容量来决定排污单位的排污量。总量控制方式是根据环境保护的预期目标，预先测算该环境目标所允许的污染物最大排放量^[14]，再将污染物指标分配到各行业、地区或流域进行分散管理的污染控制方式^[15]。排放许可证制度的运行机制是：排污单位申报登记，当地环境部门核准，企业获得排放许可证，环境部门对企业排污进行监督管理。实践中所出现的问题主要是，由于目前的水质监测技术还不能实现对每个排污单位的监控，因此环保部门的核准是建立在不充分信息的基础上的，而且能够严格按照规章发放许可证的行政辖区比较少。大多排污单位在排污之前没有向环境部门提出申请，环境部门只能在事后被动监督，发放并不限制数量的许可证^[16]。

鉴于排污许可证制度的实践困境，一些地区尝试采用另一种制度作为替代——注册制。排污单位排污不需要环境部门许可，只是向环境部门注册，并交纳排污费和超标排污费。环境部门根据排污企业自报或者部门抽检确定排污单位的污水排放总量^[17]。

除排污许可政策以外，水污染定价是水污染规制中最常见的规制政策，即要求排污单位缴纳排污费和超标排污费。排污费收入主要归地方财政，中央财政不参加排污费的分配和使用。我国水污染定价采用双层形式：在排放标准以内的污染排放统一收费，超过排放标准的部分以递增的价格收费，对排放多种污染物的，只对超标额度较多的污染物收费。具体而言，水污染定价可以用下式描述（Wang and Wheeler，2005）：

在上述两式中：i表示排污单位；j表示污染物。在式（3.1）中：P_ij为排污因子；W_i为总的废水排放量；C_ij为污染物浓度；C_sj为污染物浓度标准。在式（3.2）中：L_ij为总的排污收费；L_oj为固定支付额度；T_j为污染物排放的许可标准，也可以称为企业超标排污的支付门槛值；R₁和R₂为污染排放量的单位收费，其中R₁＜R₂。中央环境部门规定R_i和T_j，中央和地方环境部门共同决定C_s。国家规定了数十种水污染物的收费标准，对每个排污单位来说，需要计算可能对每一种污染物的总排污收费，实际交纳的排污费是这些可能收费中最高的一项，这显然不同于环境经济学中的庇古税概念^[18]。